Inleiding
Verdragen zijn fundamentele instrumenten van het internationaal recht en stellen staten in staat om formele overeenkomsten te sluiten en verplichtingen aan te gaan die hun onderlinge betrekkingen regelen. Voor een kleine, niet aan zee grenzende natie als Bhutan, genesteld in de Himalaya, is het proces van het sluiten van verdragen niet alleen een middel om soevereiniteit te doen gelden, maar ook een cruciaal mechanisme om in contact te komen met de wereldgemeenschap. Bhutans unieke geopolitieke positie, historisch isolement en toewijding aan het Bruto Nationaal Geluk (GNH) als ontwikkelingsfilosofie geven vorm aan zijn benadering van internationale overeenkomsten. Dit artikel biedt een diepgaand onderzoek naar het verdragsvormingsproces in Bhutan, met de nadruk op de grondwettelijke richtlijnen die dit proces ondersteunen, de internationale verplichtingen van het land en de mechanismen voor het opnemen van verdragen in de nationale wetgeving. Daarnaast wordt onderzocht of Bhutan een monistische of dualistische benadering van het internationaal recht aanhangt en wordt de status van Bhutan met betrekking tot het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT) van 1969 onderzocht, wat inzichten biedt voor andere staten die met Bhutan verdragen sluiten.
Constitutioneel kader voor verdragsvorming in Bhutan
De overgang van Bhutan naar een constitutionele monarchie in 2008 betekende een belangrijk keerpunt in de bestuursstructuur van het land, inclusief de formalisering van processen met betrekking tot buitenlands beleid en internationale overeenkomsten. De grondwet van het Koninkrijk Bhutan, aangenomen op 18 juli 2008, fungeert als het hoogste juridische document dat het engagement van het land met de internationale gemeenschap begeleidt. Verschillende bepalingen in de grondwet omschrijven de autoriteit en procedures voor het aangaan van verdragen, wat een evenwicht weerspiegelt tussen het initiatief van de uitvoerende macht en parlementair toezicht.
Artikel 10 van de grondwet stelt het parlement van Bhutan in als een tweekamerstelsel bestaande uit de Nationale Vergadering en de Nationale Raad, met een sleutelrol in zaken van nationaal belang, waaronder internationale overeenkomsten. Specifiek geeft artikel 10, clausule 25, het parlement de bevoegdheid om “internationale overeenkomsten, conventies, verdragen, protocollen en convenanten te ratificeren die betrekking hebben op territoriale grenskwesties, nationale veiligheid of soevereiniteit” (Grondwet van Bhutan, 2008, p. 23). Deze clausule onderstreept de cruciale rol van wetgevende goedkeuring in verdragen die fundamentele aspecten van de staat beïnvloeden, en zorgt voor democratisch toezicht op belangrijke internationale verplichtingen.
Bovendien ligt de uitvoerende autoriteit voor het initiëren van en onderhandelen over verdragen bij de Druk Gyalpo (Koning) en de regering. Artikel 2, Clausule 16, stelt dat de Druk Gyalpo, in overleg met de premier en andere relevante autoriteiten, Bhutan vertegenwoordigt in internationale aangelegenheden (Grondwet van Bhutan, 2008, p. 9). Hoewel de koning de symbolische en verenigende autoriteit heeft, ligt de dagelijkse verantwoordelijkheid voor verdragsonderhandelingen vaak bij het ministerie van Buitenlandse Zaken, dat handelt volgens de richtlijnen van het kabinet. Deze afbakening van verantwoordelijkheden weerspiegelt een gezamenlijke aanpak tussen de monarchie en gekozen vertegenwoordigers, die ervoor zorgt dat het maken van verdragen in overeenstemming is met de nationale belangen en grondwettelijke waarden.
In de praktijk begint het proces van het opstellen van verdragen in Bhutan gewoonlijk met onderhandelingen door de uitvoerende macht, gevolgd door indiening van het ontwerpverdrag bij het parlement ter ratificatie als het valt binnen de categorieën die worden beschreven in artikel 10, clausule 25. Voor verdragen die geen betrekking hebben op soevereiniteit, veiligheid of territoriale grenzen kan de uitvoerende macht verdragen sluiten zonder verplichte parlementaire goedkeuring. Voor verdragen die geen betrekking hebben op soevereiniteit, veiligheid of territoriale grenzen kan de uitvoerende macht overeenkomsten sluiten zonder verplichte parlementaire goedkeuring, hoewel overleg met relevante belanghebbenden gebruikelijk is. Dit tweeledige proces stelt Bhutan in staat om flexibiliteit te behouden in kleine internationale verbintenissen en tegelijkertijd de nationale belangen te beschermen door middel van een strenge controle van belangrijke verdragen.
Daarnaast schrijft artikel 9, clausule 17 van de grondwet voor dat de staat “ernaar streeft de eerbiediging van het internationale recht en de verdragsverplichtingen in de omgang van de natie met andere naties te bevorderen” (Grondwet van Bhutan, 2008, p. 19). Deze bepaling verankert een toewijding aan internationale wettelijke normen binnen het grondwettelijke kader van Bhutan en benadrukt het belang van het naleven van verdragsverplichtingen als een kwestie van nationaal beleid. Het weerspiegelt ook Bhutans historische nadruk op vreedzame coëxistentie en diplomatie, geworteld in boeddhistische principes van harmonie en geweldloosheid.
Monistische of dualistische benadering: Het perspectief van Bhutan op het internationaal recht
De relatie tussen internationaal recht en nationaal recht wordt vaak onderverdeeld in monistische en dualistische benaderingen. Monistische systemen zien internationaal en nationaal recht als onderdeel van één enkele rechtsorde, waarbij verdragen na ratificatie direct effect kunnen hebben in nationaal recht. Daarentegen zien dualistische systemen internationaal en nationaal recht als afzonderlijke gebieden, waarbij specifieke wetgevende actie nodig is om verdragen op te nemen in nationaal recht. Bepalen of Bhutan een monistische of dualistische benadering aanhangt, is cruciaal om te begrijpen hoe verdragen worden omgezet in afdwingbare verplichtingen in het land.
Het rechtssysteem van Bhutan verklaart zichzelf niet expliciet als monistisch of dualistisch in de grondwet en er is weinig gerechtelijk precedent of wetenschappelijke analyse om de benadering van Bhutan definitief te categoriseren. Een onderzoek van de grondwettelijke bepalingen en de praktijk van de staat suggereert echter een overwegend dualistische oriëntatie. Artikel 9, clausule 17, verplicht Bhutan weliswaar om het internationale recht te respecteren, maar specificeert niet dat verdragen na ratificatie automatisch deel gaan uitmaken van het nationale recht. In plaats daarvan impliceert de vereiste van parlementaire ratificatie van bepaalde verdragen, zoals bepaald in artikel 10, clausule 25, dat internationale overeenkomsten vaak door middel van wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen in Bhutan moeten worden omgezet om rechtsgevolgen te hebben.
Wanneer Bhutan bijvoorbeeld verdragen aangaat die betrekking hebben op handel of milieubehoud, zoals de verplichtingen die het is aangegaan in het kader van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake Klimaatverandering (UNFCCC), dan neemt de regering meestal specifiek beleid of specifieke wetten aan om de verdragsverplichtingen te implementeren. Dit proces geeft aan dat verdragen niet direct toepasbaar zijn in Bhutanese rechtbanken zonder voorafgaande opname in nationale wetgeving. Deze dualistische tendens blijkt verder uit de afwezigheid van grondwettelijke bepalingen die verdragen voorrang geven boven conflicterende nationale wetten, een kenmerk dat gebruikelijk is in monistische systemen.
Er zijn echter elementen van de Bhutaanse rechtscultuur die een genuanceerde benadering suggereren. De rechterlijke macht in Bhutan, geleid door artikel 21 van de grondwet, heeft als taak de beginselen van rechtvaardigheid en internationale normen te handhaven (Grondwet van Bhutan, 2008, p. 34). Rechtbanken kunnen verwijzen naar internationale verdragen als overtuigende autoriteit bij de interpretatie van binnenlandse wetten, met name op gebieden zoals mensenrechten of milieubescherming, waar Bhutan internationale verplichtingen is aangegaan. Deze praktijk wijst op een pragmatische vermenging van monistische beginselen binnen een hoofdzakelijk dualistisch kader, waardoor Bhutan zich kan aanpassen aan mondiale normen terwijl het soevereiniteit over zijn rechtssysteem behoudt.
Opname van verdragen in nationaal recht
Het proces om verdragen op te nemen in de nationale wetgeving van Bhutan volgt een gestructureerd maar contextafhankelijk traject, dat wordt beïnvloed door de aard van het verdrag en de implicaties ervan voor het binnenlands bestuur. Zoals eerder opgemerkt, vereisen verdragen over soevereiniteit, veiligheid of territoriale kwesties parlementaire ratificatie onder Artikel 10, Clausule 25. Na ratificatie kan het nodig zijn dat de regering de verdragen ratificeert. Eenmaal geratificeerd, kan het nodig zijn dat de regering uitvoeringswetgeving aanneemt om de verdragsverplichtingen na te komen, vooral als bestaande wetten ontoereikend of tegenstrijdig zijn.
Door de deelname van Bhutan aan de Overeenkomst van Parijs inzake klimaatverandering moest bijvoorbeeld nationaal beleid en regelgeving worden ontwikkeld om te voldoen aan de verplichtingen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen en duurzame ontwikkeling te bevorderen. Het Ministerie van Land- en Bosbouw heeft in samenwerking met andere instanties strategieën en wettelijke kaders geformuleerd om deze internationale verplichtingen op binnenlands niveau te operationaliseren. Dit proces laat zien hoe verdragen worden omgezet in uitvoerbare nationale wetten door middel van coördinatie tussen de uitvoerende en wetgevende macht.
In gevallen waar verdragen geen parlementaire ratificatie vereisen, kan de uitvoerende macht administratieve richtlijnen of verordeningen uitvaardigen om verdragsbepalingen te implementeren. Deze aanpak wordt vaak gebruikt voor technische overeenkomsten of memoranda van overeenstemming (MoU’s) die bestaande wetten of beleid niet fundamenteel veranderen. Het gebrek aan automatische incorporatie betekent echter dat verdragsbepalingen niet direct afdwingbaar zijn in Bhutanese rechtbanken, tenzij ze worden omgezet in nationale wetgeving of regelgeving.
Bovendien beïnvloedt de toewijding van Bhutan aan het Bruto Nationaal Geluk als leidende filosofie de manier waarop verdragen worden geïntegreerd in de nationale wetgeving. Verdragen met betrekking tot economische ontwikkeling, ecologische duurzaamheid en cultureel behoud krijgen vaak voorrang, met implementatiemechanismen die ontworpen zijn om vooruitgang in evenwicht te brengen met het welzijn van de burgers. Dit unieke perspectief onderstreept de manier waarop Bhutan verdragen integreert, door ervoor te zorgen dat internationale verplichtingen overeenkomen met binnenlandse waarden en prioriteiten.
De status van Bhutan met het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (1969)
Het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT), aangenomen op 23 mei 1969 en in werking getreden op 27 januari 1980, wordt algemeen beschouwd als het gezaghebbende kader voor de totstandkoming, interpretatie en beëindiging van verdragen onder internationaal recht. Het VCLT, dat vaak het “verdrag over verdragen” wordt genoemd, codificeert het internationaal gewoonterecht en biedt staten richtlijnen om te volgen bij het maken van verdragen (Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, 1969). In januari 2018 hadden 116 staten het VCLT geratificeerd, en vele andere erkenden de bepalingen ervan als een weerspiegeling van het internationaal gewoonterecht (Wikipedia, 2023).
Bhutan is echter geen partij bij het VCLT. Volgens de beschikbare informatie uit internationale juridische databases en de United Nations Treaty Collection, heeft Bhutan het verdrag niet ondertekend of geratificeerd volgens de laatste updates. Deze status roept vragen op over hoe Bhutan omgaat met het sluiten van verdragen in de afwezigheid van formele toetreding tot het VCLT en welke implicaties dit heeft voor andere staten die met Bhutan internationale overeenkomsten sluiten.
Ondanks het feit dat Bhutan geen partij is bij het VCLT, houdt het zich over het algemeen aan de beginselen van het internationaal gewoonterecht die in het verdrag zijn vastgelegd, zoals blijkt uit de grondwettelijke verbintenis van het land tot het internationaal recht krachtens artikel 9, clausule 17. Zo respecteert Bhutan fundamentele beginselen zoals pacta sunt servanda (overeenkomsten moeten worden nagekomen) en goede trouw bij verdragsonderhandelingen, die kernbeginselen van het VCLT zijn. Deze naleving suggereert dat de niet-deelname van Bhutan aan het VCLT niet duidt op een afwijzing van internationale normen, maar eerder op een voorzichtige benadering van formele verplichtingen, mogelijk vanwege capaciteitsbeperkingen of een voorkeur voor bilaterale en regionale overeenkomsten boven multilaterale kaders.
Voor andere landen die verdragen willen sluiten met Bhutan betekent het ontbreken van VCLT-ratificatie dat vertrouwen op het internationaal gewoonterecht en expliciete overeenstemming over procedurele aspecten van verdragsvorming essentieel is. Staten moeten zorgen voor duidelijkheid in onderhandelingen, documentatie en mechanismen voor geschillenbeslechting, aangezien Bhutan mogelijk niet gebonden is aan specifieke VCLT-bepalingen zoals die met betrekking tot verdragsinterpretatie (art. 31-33) of ongeldigheid (art. 46-53). Bovendien zouden andere landen de nadruk van Bhutan op soevereiniteit en culturele waarden moeten erkennen en ervoor moeten zorgen dat verdragen de principes van Bruto Nationaal Geluk en duurzame ontwikkeling respecteren.
De status van Bhutan als niet-partij bij het VCLT brengt ook bredere lessen voor de internationale gemeenschap aan het licht. Kleine staten met beperkte diplomatieke middelen kunnen voorrang geven aan selectieve betrokkenheid bij internationale rechtsinstrumenten, door zich te richten op overeenkomsten die direct aansluiten bij nationale prioriteiten. Andere landen kunnen het sluiten van verdragen met Bhutan vergemakkelijken door technische bijstand, capaciteitsopbouw en flexibele kaders te bieden die rekening houden met het unieke bestuursmodel van Bhutan.
Internationale verplichtingen en verdragspraktijken
De internationale verplichtingen van Bhutan worden bepaald door de principes van het buitenlands beleid: vreedzame coëxistentie, ongebondenheid en regionale samenwerking. Het land is lid van verschillende internationale en regionale organisaties, waaronder de Verenigde Naties (sinds 1971), de Zuid-Aziatische Associatie voor Regionale Samenwerking (SAARC) en het Initiatief voor multisectorale technische en economische samenwerking in de Golf van Bengalen (BIMSTEC). Door deze lidmaatschappen heeft Bhutan talloze verdragen en overeenkomsten gesloten op gebieden als handel, milieubescherming en culturele uitwisseling.
Een van de belangrijkste bilaterale relaties van Bhutan is die met India, geformaliseerd door het Vriendschapsverdrag van 1949, geactualiseerd in 2007. Dit verdrag, dat de samenwerking regelt op gebieden als veiligheid en economische bijstand, is een voorbeeld van de pragmatische benadering van Bhutan bij het opstellen van verdragen, waarbij nationale autonomie in evenwicht wordt gebracht met strategische partnerschappen. Het actualiseringsproces van het verdrag in 2007 omvatte overleg tussen de uitvoerende machten van beide landen, gevolgd door ratificatieprocedures in overeenstemming met het grondwettelijk kader van Bhutan, waaruit blijkt dat de wettelijke en democratische beginselen worden nageleefd (Ministerie van Buitenlandse Zaken, Bhutan, 2007).
De inzet van Bhutan voor duurzaamheid op milieugebied is een andere hoeksteen van zijn internationale betrokkenheid. Als ondertekenaar van de Overeenkomst van Parijs en andere milieuverdragen heeft Bhutan zich gepositioneerd als wereldleider op het gebied van koolstofneutraliteit en natuurbehoud. De opname van deze verdragen in de nationale wetgeving vereist vaak samenwerking tussen overheidsinstanties, lokale gemeenschappen en internationale partners, om ervoor te zorgen dat de verplichtingen worden nagekomen op een manier die in overeenstemming is met de culturele en ecologische waarden van Bhutan.
De beperkte diplomatieke aanwezigheid en middelen van Bhutan vormen soms echter een uitdaging voor zijn capaciteit om verdragen te sluiten. Met slechts een handvol ambassades en missies in het buitenland is Bhutan sterk afhankelijk van bilaterale onderhandelingen en regionale platforms om internationale overeenkomsten te sluiten. Deze beperking onderstreept de noodzaak voor andere landen om een coöperatieve en ondersteunende aanpak te hanteren bij het aangaan van verdragen met Bhutan, waarbij de structurele beperkingen worden erkend en tegelijkertijd de toewijding van het land aan zijn verplichtingen wordt gewaardeerd.
Uitdagingen en kansen in het verdragsproces van Bhutan
Ondanks het gestructureerde grondwettelijke kader staat Bhutan voor verschillende uitdagingen in het proces van het opstellen van verdragen. Een belangrijk probleem is de capaciteit om te onderhandelen over complexe multilaterale overeenkomsten en deze uit te voeren, gezien de kleine administratieve en diplomatieke infrastructuur van het land. Deze beperking kan leiden tot vertragingen in de ratificatie of implementatie, vooral voor verdragen die uitgebreide juridische of beleidshervormingen vereisen.
Bovendien kan de dualistische aard van Bhutans rechtssysteem leiden tot discrepanties tussen internationale verbintenissen en binnenlandse handhaving. Zonder automatische opname van verdragen in de nationale wetgeving bestaat het risico op niet-naleving of inconsistente toepassing, vooral op gebieden waar wetgevende actie vertraging oploopt of ontoereikend is. Om dit probleem aan te pakken, moeten de institutionele mechanismen voor verdragsimplementatie worden versterkt, met inbegrip van capaciteitsopbouw voor wetgevers en bestuurders.
Aan de andere kant biedt het verdragsproces van Bhutan unieke mogelijkheden voor internationale samenwerking. De nadruk die het land legt op het Bruto Nationaal Geluk biedt een nieuw kader voor het onderhandelen over verdragen die prioriteit geven aan welzijn boven puur economische overwegingen. Andere landen kunnen leren van de holistische benadering van Bhutan en elementen van duurzaamheid en cultureel behoud opnemen in hun eigen verdragspraktijk.
Ondanks het feit dat Bhutan geen partij is bij het VCLT, toont zijn betrokkenheid bij het internationaal recht aan dat het naleven van gewoonten een haalbaar alternatief kan zijn voor staten met beperkte middelen. Deze benadering moedigt flexibiliteit en wederzijds begrip in internationale betrekkingen aan en bevordert het vertrouwen en de samenwerking tussen Bhutan en zijn verdragspartners.
Conclusie
Het verdragsproces van Bhutan is een weerspiegeling van het unieke constitutionele kader, de culturele waarden en de geopolitieke context. Geleid door de grondwet van 2008, in het bijzonder de artikelen 2, 9 en 10, zorgt Bhutan voor een evenwicht tussen het initiatief van de uitvoerende macht en parlementair toezicht om ervoor te zorgen dat internationale verplichtingen in overeenstemming zijn met de nationale belangen. De overwegend dualistische benadering van het internationale recht van het land vereist de opname van verdragen in de binnenlandse wetgeving, een proces dat varieert afhankelijk van de aard en het belang van de overeenkomst. Hoewel Bhutan geen partij is bij het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 1969, houdt het zich aan de gebruikelijke internationale rechtsbeginselen en biedt het een model van betrokkenheid dat prioriteit geeft aan soevereiniteit en culturele identiteit.
Voor andere staten vereist het sluiten van verdragen met Bhutan inzicht in het wettelijke en culturele kader van het land, evenals geduld bij het omgaan met capaciteitsbeperkingen. Door Bhutans toewijding aan het Bruto Nationaal Geluk en duurzame ontwikkeling te respecteren, kunnen verdragspartners wederzijds voordelige overeenkomsten sluiten die bijdragen aan wereldwijde vrede en samenwerking. Uiteindelijk onderstreept Bhutans benadering van verdragen de diversiteit van internationale rechtsstelsels en het belang van aanpassingsvermogen bij het bevorderen van effectieve diplomatieke betrekkingen.
Referenties
- Grondwet van het Koninkrijk Bhutan. (2008). Koninklijke regering van Bhutan.
- Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht. (1969). United Nations Treaty Series, Vol. 1155, blz. 331.
- Ministerie van Buitenlandse Zaken, Bhutan. (2007). Vriendschapsverdrag tussen Bhutan en India.
- Wikipedia. (2023). Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht. Opgehaald uit online bronnen.
