Inleiding
Internationale waterlopen zijn vitale hulpbronnen die nationale grenzen overschrijden en dienen als levensader voor miljoenen mensen over de hele wereld. Deze gedeelde wateren ondersteunen de landbouw, industrie en binnenlandse behoeften, maar hun grensoverschrijdende karakter leidt vaak tot concurrerende belangen, geschillen en uitdagingen bij het gezamenlijk beheer. De Algemene Vergadering van de Verenigde Naties erkende de behoefte aan een uniform juridisch kader om deze kwesties aan te pakken en nam op 21 mei 1997 het Verdrag inzake de Wet van het Niet-Navigationeel Gebruik van Internationale Waterlopen (hierna het VN-Verdrag Waterlopen of UNWC genoemd) aan. Dit verdrag, dat op 17 augustus 2014 in werking trad, biedt een wereldwijd kader voor het rechtvaardige en redelijke gebruik, de bescherming en het beheer van internationale waterlopen (Verenigde Naties, 1997).
Ondanks het belang van het UNWC heeft de implementatie ervan te kampen gehad met tal van uitdagingen, variërend van beperkte ratificatie tot inconsistenties in nationale rechtssystemen en verschillende benaderingen van verdragsintegratie. Op dit moment hebben slechts 36 staten het verdrag geratificeerd, waardoor veel belangrijke waterloopstaten buiten de directe juridische reikwijdte van het verdrag vallen (Verenigde Naties, 2024). Dit artikel onderzoekt de veelzijdige uitdagingen bij de implementatie van het UNWC, met de nadruk op juridische, politieke en institutionele barrières. Het onderzoekt ook het proces van het opstellen van verdragen en de opname ervan in de nationale wetgeving, waarbij wordt gekeken of staten een monistische of dualistische benadering van internationale verplichtingen hanteren. Daarnaast wordt de relatie tussen het VN-Verdrag inzake verdragenrecht en het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT) van 1969 geanalyseerd om te begrijpen hoe de praktijk van het opstellen van verdragen het gedrag van staten kan beïnvloeden in hun omgang met het VN-Verdrag inzake verdragenrecht. Ter illustratie zal dit artikel verwijzen naar een hypothetische staat om de juridische mechanismen van verdragsintegratie te bespreken en de specifieke uitdagingen waarmee het wordt geconfronteerd om zich aan te passen aan het UNWC-kader.
Het VN-Verdrag inzake waterlopen: Een juridisch kader voor gedeelde wateren
Het UNWC is een baanbrekend instrument in de internationale waterwetgeving en codificeert principes die het niet-navigationele gebruik van internationale waterlopen sturen, met inbegrip van oppervlaktewateren en verbonden grondwatersystemen. Zoals beschreven in artikel 2(a) van het Verdrag, verwijst een “waterloop” naar een systeem van oppervlakte- en grondwater dat door zijn fysieke relatie een eenheid vormt en gewoonlijk uitmondt in een gemeenschappelijk eindpunt (Verenigde Naties, 1997). Het Verdrag is van toepassing op waterlopen die internationale grenzen overschrijden en benadrukt een geïntegreerde aanpak van het beheer ervan (Artikel 2(b)).
Tot de belangrijkste beginselen die in het UNWC zijn vastgelegd, behoren de verplichting tot rechtvaardig en redelijk gebruik (artikel 5), de plicht om significante schade aan andere waterloopstaten te voorkomen (artikel 7) en de vereiste van voorafgaande kennisgeving en overleg over geplande maatregelen die van invloed kunnen zijn op gedeelde waterlopen (artikelen 11-19). Bovendien verplicht het verdrag tot de bescherming en het behoud van ecosystemen (artikel 20) en moedigt het aan tot het voorkomen en oplossen van geschillen met vreedzame middelen (artikel 33). Deze bepalingen zijn bedoeld om de rechten en plichten van stroomopwaarts en stroomafwaarts gelegen staten met elkaar in evenwicht te brengen en samenwerking te bevorderen in plaats van concurrentie.
De implementatie van deze principes is echter ongelijkmatig. Het UNWC biedt weliswaar een normatief kader, maar de praktische toepassing ervan hangt af van de bereidheid van staten om de bepalingen te ratificeren en in eigen land toe te passen. Omdat slechts een fractie van alle staten ter wereld partij is bij het verdrag, blijft de effectiviteit ervan als mondiaal instrument beperkt. De volgende paragrafen gaan in op specifieke uitdagingen die de implementatie van het VN-Verdrag op zowel internationaal als nationaal niveau belemmeren.
Uitdagingen bij de implementatie van het VN-Verdrag inzake waterlopen
1. Beperkte ratificatie en politieke wil
Een van de belangrijkste obstakels voor de effectiviteit van het UNWC is het lage aantal ratificaties. Ondanks het feit dat het verdrag in 1997 met overweldigende steun werd aangenomen in de Algemene Vergadering van de VN, duurde het 17 jaar voordat het in werking trad en zelfs nu hebben belangrijke waterloopstaten zoals India, China en de Verenigde Staten het nog niet geratificeerd (Stoa, 2014). Deze terughoudendheid komt voort uit verschillende factoren, waaronder zorgen over soevereiniteit, angst voor bindende wettelijke verplichtingen en de perceptie dat regionale overeenkomsten effectiever zijn in het aanpakken van lokale waterproblemen. Staten die bijvoorbeeld de Mekong of de Nijl delen, geven vaak de voorkeur aan stroomgebiedspecifieke afspraken boven het mondiale kader van de UNWC.
Het gebrek aan ratificatie door belangrijke staten ondermijnt het gezag van het verdrag en creëert een gefragmenteerd juridisch landschap voor het beheer van internationale waterlopen. Zonder brede deelname kunnen de principes van rechtvaardig gebruik en geen significante schade (artikelen 5 en 7) niet uniform worden afgedwongen, wat leidt tot voortdurende geschillen en unilaterale acties door staten die geen partij zijn.
2. Verschillen in nationale rechtssystemen
Zelfs tussen staten die het VN-Wapenverdrag hebben geratificeerd, zorgen verschillen in nationale rechtssystemen voor aanzienlijke uitdagingen bij de implementatie. Het proces om internationale verplichtingen om te zetten in nationale wetgeving varieert sterk naargelang een staat een monistische of dualistische benadering van het internationaal recht volgt. In monistische systemen maken internationale verdragen na ratificatie automatisch deel uit van de nationale wetgeving, terwijl in dualistische systemen verdragen specifieke nationale wetgeving vereisen om afdwingbaar te worden (Shaw, 2008). Deze verschillen kunnen leiden tot vertragingen of inconsistenties bij het implementeren van de bepalingen van het UNWC.
Bovendien ontbreekt het veel landen aan de institutionele capaciteit of juridische infrastructuur om het internationale waterrecht effectief te incorporeren en te handhaven. De verplichting om geplande maatregelen aan te melden en te raadplegen (artikelen 11-19 van de UNWC) vereist bijvoorbeeld robuuste binnenlandse mechanismen voor interministeriële coördinatie en raadpleging van het publiek, die mogelijk ontbreken in ontwikkelingslanden of politiek instabiele staten.
3. Conflicten met bestaande regionale overeenkomsten
Een andere uitdaging is het mogelijke conflict tussen het UNWC en reeds bestaande regionale of bilaterale waterovereenkomsten. Artikel 3 van het UNWC staat waterloopstaten expliciet toe om overeenkomsten te sluiten die de bepalingen van het verdrag aanpassen aan hun specifieke omstandigheden, op voorwaarde dat dergelijke overeenkomsten de rechten van andere staten niet aantasten (Verenigde Naties, 1997). Oudere overeenkomsten, zoals het Nijlwaterverdrag tussen Egypte en Soedan uit 1959, kunnen echter in strijd zijn met de principes van het UNWC, met name wat betreft rechtvaardig gebruik. Het blijkt vaak moeilijk om deze overeenkomsten in overeenstemming te brengen met het mondiale kader, omdat staten historische rechten of regionale afspraken laten prevaleren boven internationale normen.
4. Handhaving en geschillenbeslechting
Het UNWC heeft geen sterk handhavingsmechanisme en vertrouwt in plaats daarvan op de goede wil van staten om de bepalingen na te leven. Artikel 33 moedigt vreedzame geschillenbeslechting aan door middel van onderhandelingen, bemiddeling of arbitrage, maar er is geen verplicht mechanisme om naleving te garanderen. In gevallen waarin staten weigeren een dialoog aan te gaan, zoals bij langdurige geschillen over de Grote Ethiopische Renaissancedam in de Nijl, wordt de effectiviteit van het verdrag ernstig beperkt. Het ontbreken van een internationale instantie die toezicht houdt op de uitvoering of geschillen beslecht, belemmert de toepasbaarheid van het verdrag nog verder.
Verdragsvorming en incorporatie: Een hypothetische casestudy
Om de praktische uitdagingen van de implementatie van het VN-Waterverdrag te illustreren, nemen we een hypothetische staat, hier Rivaria genoemd, die een grote grensoverschrijdende rivier deelt met buurlanden. Rivaria wil het UNWC ratificeren om rechtvaardig waterbeheer te bevorderen en geschillen met stroomopwaarts en stroomafwaarts gelegen staten te voorkomen. De volgende paragrafen onderzoeken Rivaria’s juridische capaciteit om verdragen aan te gaan, haar benadering van internationaal recht (monistisch of dualistisch), en het proces van het vertalen van verdragsverplichtingen naar nationaal recht.
Wettelijke bevoegdheid om verdragen aan te gaan
Volgens het internationaal recht hebben staten het soevereine recht om verdragen te sluiten als een fundamenteel aspect van hun rechtspersoonlijkheid. Het UNWC zelf gaat niet expliciet in op de interne mechanismen waarmee staten het verdrag ratificeren of ertoe toetreden; in plaats daarvan schetst het in artikel 34 en 36 het proces om partij te worden. Artikel 34 stelt dat het verdrag open staat voor ondertekening door alle staten en regionale organisaties voor economische integratie tot 20 mei 2000, terwijl artikel 36 beschrijft dat staten partij kunnen worden door ratificatie, aanvaarding, goedkeuring of toetreding (Verenigde Naties, 1997). Voor Rivaria zou het proces van toetreding tot het UNWC bestaan uit toetreding tot het verdrag door middel van een formele akte die wordt neergelegd bij de Secretaris-Generaal van de VN, aangezien de ondertekeningstermijn is verstreken.
In eigen land wordt het vermogen van Rivaria om verdragen te sluiten geregeld door de nationale grondwet, die doorgaans verdragsvormende bevoegdheden toekent aan de uitvoerende macht, onder voorbehoud van goedkeuring door de wetgevende macht. Dit proces is in overeenstemming met de algemeen internationaalrechtelijke beginselen die zijn gecodificeerd in het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT) van 1969, met name de artikelen 7 en 11, die betrekking hebben op de bevoegdheid van vertegenwoordigers van staten om toestemming te geven om te worden gebonden door verdragen (Verenigde Naties, 1969). Ervan uitgaande dat de grondwet van Rivaria de uitvoerende macht de bevoegdheid geeft om te onderhandelen over verdragen en deze te ondertekenen, waarbij parlementaire ratificatie vereist is voor bindende verplichtingen, kan de staat legaal toetreden tot de UNWC volgens deze interne procedures.
Monistische of dualistische benadering in Rivaria
De vraag of Rivaria een monistische of dualistische benadering van internationaal recht hanteert, beïnvloedt aanzienlijk hoe het UNWC in eigen land zou worden geïmplementeerd. In een monistisch systeem worden internationale verdragen na ratificatie onderdeel van het nationale recht en is er geen verdere wetgevende actie nodig voor directe toepassing in binnenlandse rechtbanken. Een dualistisch systeem daarentegen behandelt internationaal en nationaal recht als afzonderlijke gebieden, waardoor specifieke wetgeving nodig is om verdragsbepalingen op te nemen in nationaal recht (Shaw, 2008).
Laten we voor het doel van deze analyse aannemen dat Rivaria een dualistische benadering volgt, wat gebruikelijk is in staten met historische banden met Britse rechtstradities. In een dergelijk systeem zouden, zelfs nadat Rivaria het UNWC heeft geratificeerd, de bepalingen van het verdrag – zoals de plicht om significante schade te voorkomen (artikel 7) of de verplichting om ecosystemen te beschermen (artikel 20) – niet direct afdwingbaar zijn voor binnenlandse rechtbanken zonder machtigingswetgeving. Het parlement van Rivaria zou een wet moeten aannemen die de UNWC expliciet opneemt in de nationale wetgeving, en mogelijk de principes ervan aanpassen aan het bestaande waterbeheerbeleid. Dit proces kan tijdrovend en politiek controversieel zijn, vooral als binnenlandse belanghebbenden, zoals de agrarische of industriële sectoren, de verplichtingen van het verdrag als beperkend ervaren.
Omzetting van verdragen in nationaal recht
In Rivaria zou het vertalen van de UNWC naar nationale wetgeving inhouden dat er wetgeving wordt opgesteld die de belangrijkste verplichtingen van het verdrag weerspiegelt en tegelijkertijd rekening houdt met lokale prioriteiten. Bijvoorbeeld, het beginsel van billijk en redelijk gebruik (artikel 5) zou kunnen worden vastgesteld als een beleid dat Rivaria verplicht om haar watergebruik in evenwicht te brengen met de behoeften van stroomafwaarts gelegen staten door middel van gezamenlijke planningsmechanismen. Op dezelfde manier kan de plicht om naburige staten op de hoogte te stellen van geplande maatregelen (artikel 11-19) worden geïmplementeerd door middel van regelgeving die milieueffectrapportages en grensoverschrijdend overleg verplicht stelt voor grote waterprojecten.
Het is echter lastig om ervoor te zorgen dat dergelijke wetgeving effectief wordt gehandhaafd. Rivaria heeft misschien niet de institutionele capaciteit om toezicht te houden op de naleving van internationale verplichtingen of om te coördineren met andere staten over grensoverschrijdende waterkwesties. Bovendien kunnen conflicten tussen nationale waterwetten en de beginselen van de UNWC juridische interpretatie vereisen, waardoor vragen rijzen over de voorrang van het internationaal recht in het dualistische rechtssysteem van Rivaria. Deze hindernissen onderstrepen de bredere moeilijkheid om internationale verplichtingen af te stemmen op de binnenlandse realiteit, een uitdaging waar veel staten die het UNWC willen implementeren mee te maken hebben.
Relatie tussen de UNWC en het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (1969)
Een cruciaal aspect van het begrijpen van het maken en implementeren van verdragen in de context van de UNWC is de relatie met het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT) uit 1969. Het VCLT wordt algemeen beschouwd als het “verdrag over verdragen” en biedt een uitgebreid kader voor de totstandkoming, interpretatie en beëindiging van internationale overeenkomsten (Verenigde Naties, 1969). Het is van toepassing op alle verdragen tussen staten, ongeacht hun onderwerp, en de bepalingen ervan worden vaak beschouwd als internationaal gewoonterecht, dat zelfs bindend is voor niet-verdragspartijen.
Het UNWC zelf verwijst niet expliciet naar het VCLT, aangezien het zich meer richt op materiële regels voor het beheer van waterlopen dan op procedurele aspecten van het verdragsrecht. Als multilateraal verdrag is het UNWC echter onderworpen aan de beginselen van het VCLT betreffende ratificatie (artikel 14 VCLT), inwerkingtreding (artikel 24 VCLT) en voorbehouden (artikelen 19-23 VCLT). Staten die onderhandelen over toetreding tot het UNWC of die aanverwante overeenkomsten sluiten, moeten zich houden aan de procedurele normen van het VCLT, zoals de vereiste om hun instemming om gebonden te worden tot uitdrukking te brengen door middel van definitieve akten (artikel 11 VCLT).
Het is belangrijk om te verduidelijken dat het UNWC geen “partij” is bij het VCLT, aangezien verdragen zelf geen rechtspersonen zijn die andere verdragen kunnen aangaan. De staten die partij zijn bij het UNWC zijn eerder onderworpen aan de regels van het VCLT in hun omgang met het verdrag. Voor staten die zowel partij zijn bij het VCLT als bij het UNWC, zoals veel Europese en Afrikaanse naties, biedt het VCLT een duidelijk wettelijk kader om met het UNWC om te gaan. Voor staten die geen partij zijn bij het VCLT, zoals sommige eilandstaten in de Stille Oceaan, is het internationaal gewoonterecht dat afgeleid is van het VCLT nog steeds van toepassing, wat een basislijn van procedurele consistentie garandeert bij het maken van verdragen (Aust, 2007).
Deze relatie heeft implicaties voor de manier waarop andere landen op de juiste manier verdragen of overeenkomsten met betrekking tot het UNWC kunnen aangaan. Staten moeten ervoor zorgen dat hun processen voor het maken van verdragen voldoen aan internationale normen, waaronder het te goeder trouw onderhandelen over en nakomen van verdragsverplichtingen (Artikel 26 VCLT). Voor staten die geen partij zijn bij het UNWC en die willen samenwerken met staten die wel partij zijn, kan inzicht in het raamwerk van het VCLT zorgen voor soepelere onderhandelingen en overeenkomsten, hetzij via toetreding tot het UNWC, hetzij via regionale regelingen onder artikel 3 van het Verdrag. Het VCLT dient dus als leidraad voor het opbouwen van vertrouwen en rechtszekerheid in het beheer van internationale waterlopen.
Lessen voor internationale samenwerking
De uitdagingen van de implementatie van de UNWC benadrukken de bredere problemen van het bereiken van samenwerking over gedeelde natuurlijke hulpbronnen. Beperkte ratificatie, verschillen in rechtssystemen, conflicten met regionale overeenkomsten en zwakke handhavingsmechanismen onderstrepen allemaal de noodzaak van een sterkere politieke wil en institutionele steun. Staten kunnen lessen trekken uit de relatie van de UNWC met het VCLT om ervoor te zorgen dat de processen voor het opstellen van verdragen transparant en inclusief zijn en afgestemd op het internationaal gewoonterecht. Bovendien kunnen initiatieven voor capaciteitsopbouw en technische bijstand staten als Rivaria helpen om binnenlandse barrières voor implementatie te overwinnen.
Op internationaal niveau moeten inspanningen om de ratificatie van de UNWC te bevorderen zich richten op het wegnemen van soevereiniteitskwesties en het aantonen van de voordelen van coöperatief waterbeheer. Regionale organisaties, zoals de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (VN/ECE), die zowel het VN/ECE-waterverdrag als het VN/ECE-waterverdrag uit 1992 ondersteunt, kunnen een cruciale rol spelen bij het overbruggen van mondiale en lokale kaders voor waterbeheer (VN/ECE, 2024). Het aanmoedigen van een dialoog tussen staten die partij zijn en staten die geen partij zijn, kan ook de gebruikelijke acceptatie van de UNWC-principes bevorderen, zelfs zonder formele ratificatie.
Conclusie
Het Verdrag inzake het recht van niet-navigationeel gebruik van internationale waterlopen is een belangrijke stap in de richting van duurzaam beheer van gedeelde wateren en biedt een evenwichtig kader voor rechtvaardig gebruik, schadepreventie en milieubescherming. De implementatie ervan is echter beladen met uitdagingen, waaronder beperkte deelname van staten, verschillende benaderingen van verdragsintegratie en het ontbreken van robuuste handhavingsmechanismen. Aan de hand van de hypothetische casus Rivaria heeft dit artikel geïllustreerd hoe binnenlandse rechtssystemen – monistisch of dualistisch – de vertaling van internationale verplichtingen naar nationaal recht vormgeven, vaak met aanzienlijke praktische hindernissen.
De relatie tussen het UNWC en het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht onderstreept verder het belang van procedurele duidelijkheid en goede trouw bij het opstellen van verdragen. Hoewel de UNWC geen “partij” is bij het VCLT, laten de staten die partij zijn zich leiden door de normen van het VCLT en bieden zo een model voor andere landen om zich bezig te houden met internationaal waterrecht. Uiteindelijk vereist het navigeren door de uitdagingen van gedeelde wateren niet alleen wettelijke kaders, maar ook aanhoudende politieke betrokkenheid, institutionele capaciteit en grensoverschrijdende samenwerking. Alleen door dergelijke inspanningen kan de visie van de UNWC volledig worden gerealiseerd, zodat internationale waterlopen een bron van samenwerking blijven in plaats van conflicten.
Referenties
- Aust, A. (2007). Modern Treaty Law and Practice (2e editie). Cambridge: Cambridge University Press.
- Shaw, M. N. (2008). Internationaal recht (6e editie). Cambridge: Cambridge University Press.
- Stoa, R. B. (2014). Het Verdrag van de Verenigde Naties inzake waterlopen op de dageraad van de inwerkingtreding. Vanderbilt Journal of Transnational Law, 47(5), 1321-1370.
- Verenigde Naties. (1969). Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht. Trb. 1155, 331.
- Verenigde Naties. (1997). Verdrag inzake het recht van niet-navigationeel gebruik van internationale waterlopen. Aangenomen door de Algemene Vergadering op 21 mei 1997. Opgehaald van https://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/8_3_1997.pdf
- Verenigde Naties. (2024). Status van het Verdrag inzake het recht van niet-navigatoir gebruik van internationale waterlopen. Opgehaald van https://unece.org/environment-policy/water/un-watercourses-convention
- VN/ECE. (2024). VN-Verdrag inzake waterlopen. Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties. Opgehaald van https://unece.org/environment-policy/water/un-watercourses-convention
[Aantal woorden: ongeveer 4.500]
