Inleiding
Kosovo heeft zich als relatief nieuwe staat in de internationale arena op 17 februari 2008 onafhankelijk verklaard van Servië. Sindsdien heeft het geprobeerd zich te vestigen als een soevereine entiteit met de capaciteit om internationale betrekkingen aan te gaan, waaronder het sluiten van verdragen. Het proces van het sluiten van verdragen in Kosovo wordt geregeld door het grondwettelijk kader, waarin de juridische mechanismen voor het sluiten van internationale overeenkomsten en het afstemmen daarvan op de nationale wetgeving zijn vastgelegd. Daarnaast roept de benadering van internationale verplichtingen door Kosovo vragen op over de relatie met internationale rechtsinstrumenten zoals het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT) van 1969, en over de houding van Kosovo ten opzichte van de integratie van internationaal recht in nationaal recht door middel van monistische of dualistische benaderingen.
Dit artikel onderzoekt het verdragsproces van Kosovo en richt zich op de grondwettelijke bepalingen die het sluiten van verdragen reguleren, de benadering van het land ten aanzien van de integratie van internationaal recht en zijn status ten opzichte van het VCLT 1969. Er wordt ook onderzocht hoe deze factoren de interacties van Kosovo met andere staten beïnvloeden en wat de beste praktijken zijn voor het sluiten van verdragen met deze opkomende staat. Door deze kwesties te behandelen, wil het artikel bijdragen aan een breder begrip van de positie van Kosovo in het internationaal recht en de praktische implicaties voor staten die formele overeenkomsten met Kosovo willen sluiten.
Constitutioneel kader voor verdragsvorming in Kosovo
De grondwet van de Republiek Kosovo, aangenomen op 15 juni 2008, dient als basisdocument voor de verdragsrechtelijke bevoegdheden van de staat. Als jonge democratie met een geschiedenis van internationaal toezicht onder de United Nations Interim Administration Mission in Kosovo (UNMIK), weerspiegelt het ontwerp van de grondwet van Kosovo een mix van internationale invloed en nationale aspiraties voor soevereiniteit. De grondwet gaat expliciet in op het vermogen van Kosovo om internationale overeenkomsten te sluiten en beschrijft de procedures, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de staatsinstellingen in dit proces.
Artikel 18 van de grondwet van Kosovo staat centraal bij het begrijpen van de verdragsbevoegdheid van de staat. Het bepaalt dat “de Republiek Kosovo op basis van wederkerigheid internationale overeenkomsten kan sluiten en lid kan worden van internationale organisaties” (Grondwet van de Republiek Kosovo, 2008, art. 18.1). Deze bepaling stelt Kosovo juridisch in staat om verdragen te sluiten als uitdrukking van zijn soevereiniteit, zij het met een voorwaarde van wederkerigheid die wederzijdse erkenning en samenwerking met andere staten benadrukt. Hoewel het wederkerigheidsbeginsel niet ongebruikelijk is in internationale betrekkingen, blijkt uit de expliciete vermelding ervan in de grondwet dat Kosovo diplomatieke betrekkingen wil opbouwen op billijke voorwaarden, met name gezien de betwiste status van Kosovo in de internationale gemeenschap.
Artikel 18.2 van de grondwet, waarin de procedurele aspecten van het sluiten van verdragen verder worden uitgewerkt, verleent de president van de Republiek de bevoegdheid om te onderhandelen over internationale overeenkomsten en deze te ondertekenen, hoewel deze bevoegdheid in overleg met de regering wordt uitgeoefend. In het bijzonder staat er: “De president van de Republiek Kosovo vertegenwoordigt, in overleg met de regering, de Republiek bij onderhandelingen over en de sluiting van internationale overeenkomsten” (Grondwet van de Republiek Kosovo, 2008, artikel 18, lid 2). Deze bepaling zorgt voor samenwerking tussen de president en de regering, waarbij de uitvoerende bevoegdheden in evenwicht worden gebracht en een samenhangende strategie voor het buitenlands beleid wordt bevorderd.
Voor de ratificatie van verdragen, waardoor ze bindende kracht krijgen in het rechtsstelsel van Kosovo, is echter de betrokkenheid vereist van het Kosovaarse parlement, het wetgevende orgaan van het land. In artikel 18.3 staat: “Internationale overeenkomsten met betrekking tot de volgende onderwerpen worden geratificeerd met een tweederde meerderheid van alle afgevaardigden van het parlement: 1) grondgebied, vrede, bondgenootschappen, politieke en militaire aangelegenheden; 2) lidmaatschap van de Republiek Kosovo van internationale organisaties; 3) het aangaan van financiële verplichtingen door de Republiek Kosovo” (Grondwet van de Republiek Kosovo, 2008, artikel 18.3). Deze vereiste van een stemming met een supermeerderheid voor kritieke overeenkomsten weerspiegelt een voorzichtige aanpak van internationale verplichtingen die aanzienlijke gevolgen kunnen hebben voor de soevereiniteit, veiligheid of financiële stabiliteit van Kosovo. Voor andere soorten overeenkomsten die niet onder deze categorieën vallen, is een eenvoudige meerderheid van stemmen in de assemblee voldoende voor ratificatie, zoals blijkt uit de ruimere wetgevende bevoegdheden die zijn uiteengezet in artikel 65 van de grondwet, dat de assemblee bevoegdheid verleent over wetten en internationale overeenkomsten.
Ook de rol van het Grondwettelijk Hof in het proces van totstandkoming van verdragen is opmerkelijk. Artikel 113.2, lid 4, van de grondwet geeft het Grondwettelijk Hof de bevoegdheid om de grondwettigheid van internationale overeenkomsten te toetsen op verwijzing door bevoegde partijen, zoals de president, de regering of ten minste een vijfde van de afgevaardigden van de Assemblee (Grondwet van de Republiek Kosovo, 2008, art. 113.2, lid 4). 113.2(4)). Dit gerechtelijk toezicht zorgt ervoor dat verdragen in overeenstemming zijn met de grondwettelijke beginselen, in het bijzonder die met betrekking tot mensenrechten, territoriale integriteit en de fundamentele structuur van de staat zoals gedefinieerd in hoofdstuk I van de grondwet. Een dergelijk mechanisme dient als waarborg tegen internationale verbintenissen die de grondwettelijke orde van Kosovo zouden kunnen ondermijnen.
Daarnaast geeft de grondwet van Kosovo blijk van een sterke betrokkenheid bij het internationaal recht en de verplichtingen op het gebied van de mensenrechten door middel van artikel 22, waarmee verschillende internationale mensenrechteninstrumenten rechtstreeks in de nationale wetgeving worden opgenomen. Dit zijn onder andere de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (Grondwet van de Republiek Kosovo, 2008, artikel 22). Deze directe opname suggereert een voorliefde voor het op één lijn brengen van nationale wetgeving met internationale normen, een factor die van invloed is op hoe verdragen worden gezien en geïmplementeerd binnen het rechtssysteem van Kosovo.
Monistische of dualistische benadering: Integratie van verdragen in nationaal recht
De relatie tussen internationaal recht en nationaal recht wordt traditioneel gekenmerkt door twee concurrerende theorieën: monisme en dualisme. Monistische systemen zien internationaal recht en nationaal recht als onderdeel van één enkele rechtsorde, waarbij internationale verdragen na ratificatie automatisch deel gaan uitmaken van het nationaal recht zonder dat aanvullende wetgevende actie nodig is. Dualistische systemen daarentegen behandelen internationaal en nationaal recht als afzonderlijke gebieden, waarbij specifieke wetgevende handelingen nodig zijn om internationale verplichtingen om te zetten in afdwingbaar nationaal recht.
Kosovo benadert deze tweedeling genuanceerd en neigt naar een monistisch perspectief, met name op het gebied van mensenrechten en fundamentele vrijheden. Artikel 22 van de grondwet neemt, zoals eerder vermeld, belangrijke internationale mensenrechteninstrumenten rechtstreeks op in het rechtssysteem van Kosovo, waardoor ze voorrang krijgen boven conflicterende nationale wetten. Meer in het bijzonder stelt artikel 53: “De mensenrechten en fundamentele vrijheden die door deze grondwet worden gewaarborgd, worden geïnterpreteerd in overeenstemming met de uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens” (Grondwet van de Republiek Kosovo, 2008, art. 53). Deze bepaling wijst op een monistische tendens, aangezien internationale normen niet alleen worden erkend, maar ook interpretatieve autoriteit krijgen binnen het nationale rechtskader.
Voor andere soorten internationale overeenkomsten vertoont Kosovo echter kenmerken van een dualistisch systeem. Hoewel de grondwet voorziet in een duidelijk mechanisme voor de ratificatie van verdragen door de assemblee, zijn voor de omzetting van verdragen in afdwingbare nationale wetgeving vaak aanvullende wetgevende of uitvoerende maatregelen nodig. Voor verdragen over technische samenwerking, handel of financiële verplichtingen kan het bijvoorbeeld nodig zijn om nationale wet- of regelgeving aan te nemen om de uitvoering ervan te garanderen. Deze procedurele vereiste stemt overeen met de dualistische benadering, waarbij verdragen niet automatisch kracht van wet krijgen na ratificatie, maar moeten worden omgezet in nationale wetgeving.
Deze hybride aanpak weerspiegelt de unieke historische en politieke context van Kosovo. Als staat die zich ontworstelde aan internationaal bestuur onder UNMIK en geleid werd door het Ahtisaari-plan (formeel bekend als het Comprehensive Proposal for the Kosovo Status Settlement), werd het rechtssysteem van Kosovo ontworpen om prioriteit te geven aan internationale mensenrechtennormen en tegelijkertijd flexibiliteit te behouden op andere bestuursterreinen. Academische analyses, zoals die van Daci (2017), benadrukken dat het constitutionele kader van Kosovo elementen van zowel monisme als dualisme bevat, met een sterkere monistische neiging op het gebied van mensenrechten vanwege de directe toepasbaarheid van internationale instrumenten (Daci, 2017).
De praktische implicatie van deze hybride houding is dat bepaalde verdragen, met name die met betrekking tot mensenrechten, direct kunnen worden ingeroepen in de rechtbanken van Kosovo, terwijl voor andere uitvoeringswetgeving nodig kan zijn. Deze dualiteit vereist duidelijkheid in het proces van totstandkoming van verdragen, aangezien buitenlandse staten en internationale organisaties die zich met Kosovo bezighouden, moeten begrijpen of een geratificeerd verdrag automatisch bindend is voor binnenlandse actoren of verdere wetgevende stappen vereist voor handhaving.
Kosovo en het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (1969)
Het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT) uit 1969 wordt algemeen beschouwd als de hoeksteen van het internationale verdragenrecht, dat de gebruikelijke regels voor de totstandkoming, interpretatie en beëindiging van verdragen codificeert (Verenigde Naties, 1969). Voor staten die partij zijn bij het VCLT biedt het verdrag een gestandaardiseerd kader voor verdragsvormingsprocessen en zorgt het voor voorspelbaarheid en consistentie in internationale betrekkingen. De status van Kosovo met betrekking tot het VCLT blijft echter ambigu vanwege de betwiste erkenning als soevereine staat en de complexiteit rond de opvolging van internationale verdragen.
Volgens de laatste beschikbare gegevens is Kosovo geen formele partij bij het VCLT van 1969. Het verdrag werd aangenomen vóór de onafhankelijkheidsverklaring van Kosovo en Kosovo was geen opvolgerstaat van Joegoslavië op dezelfde manier als andere voormalige Joegoslavische republieken, die tot het VCLT zijn toegetreden na de ontbinding van de Socialistische Federale Republiek Joegoslavië. Bovendien bemoeilijkt de gedeeltelijke erkenning van Kosovo – erkend door meer dan 100 VN-lidstaten maar niet door belangrijke mogendheden zoals Rusland en China – de mogelijkheid van Kosovo om toe te treden tot multilaterale verdragen die bij de secretaris-generaal van de VN zijn gedeponeerd, waaronder het VCLT (United Nations Treaty Collection, 2023).
Hoewel Kosovo geen partij is bij het VCLT, lijken de verdragspraktijken van Kosovo te worden beïnvloed door de beginselen die zijn vastgelegd in het verdrag, waarschijnlijk als gevolg van het internationaal gewoonterecht. Veel van de bepalingen van het VCLT, zoals die welke betrekking hebben op de instemming om gebonden te worden door een verdrag (artikelen 11-17) en de interpretatie van verdragen (artikelen 31-33), worden beschouwd als een weerspiegeling van het internationaal gewoonterecht en zijn dus bindend voor alle staten, ook voor staten die geen partij zijn (Sinclair, 1984). Dat Kosovo zich aan deze normen houdt, blijkt duidelijk uit de grondwettelijke bepalingen voor onderhandelingen over en ratificatie van verdragen, die de nadruk van het VCLT op instemming door de staat en formele procedures weerspiegelen.
Voor andere landen die verdragen sluiten met Kosovo vormt het ontbreken van formele toetreding tot het VCLT niet noodzakelijk een juridische belemmering, aangezien het internationaal gewoonterecht een terugvalkader biedt. Het onderstreept echter wel het belang van expliciete afspraken over procedurele zaken, zoals de vorm van toestemming, voorbehouden en mechanismen voor geschillenbeslechting, om misverstanden te voorkomen. Staten die met Kosovo samenwerken, moeten ook rekening houden met de beperkte internationale erkenning van het land, die de afdwingbaarheid van verdragen in contexten met derden of internationale fora kan beïnvloeden. Een verdrag met Kosovo kan bijvoorbeeld niet worden erkend door staten die de soevereiniteit van Kosovo niet erkennen, wat kan leiden tot juridische en diplomatieke problemen.
Bovendien wijst de status van Kosovo als niet-partij bij het VCLT op een breder probleem voor opkomende staten in het internationale systeem. Veel van deze staten worden geconfronteerd met structurele belemmeringen om toe te treden tot belangrijke multilaterale verdragen als gevolg van politieke geschillen over erkenning. In de praktijk zullen staten die verdragen met Kosovo willen sluiten, wellicht moeten vertrouwen op bilaterale overeenkomsten die expliciet het juridische kader voor hun relatie definiëren, en zo nodig de VCLT-beginselen door middel van verwijzing opnemen. Deze aanpak kan duidelijkheid en stabiliteit bieden, zelfs als er geen formeel VCLT-lidmaatschap is.
Implicaties voor internationale betrekkingen en het sluiten van verdragen met Kosovo
Het verdragsvormingsproces van Kosovo en zijn relatie met het internationaal recht hebben belangrijke implicaties voor staten en organisaties die formele overeenkomsten met Kosovo willen sluiten. Ten eerste duidt de grondwettelijke eis voor ratificatie door de assemblee, met name de tweederde meerderheid voor cruciale overeenkomsten, op een weloverwogen en voorzichtige benadering van internationale verplichtingen. Buitenlandse partners moeten rekening houden met mogelijke vertragingen in het ratificatieproces, met name voor verdragen over gevoelige kwesties zoals grondgebied of veiligheid, en moeten zowel met de uitvoerende als de wetgevende macht samenwerken om brede politieke steun in Kosovo te garanderen.
Ten tweede vereist het hybride monistisch-dualistische karakter van het rechtssysteem van Kosovo dat zorgvuldig wordt overwogen hoe verdragen in eigen land zullen worden geïmplementeerd. Voor verdragen die buiten de mensenrechten vallen, zouden staten moeten pleiten voor duidelijke taal in overeenkomsten over de stappen die Kosovo zal nemen om verplichtingen te domesticeren, hetzij door wetgeving, hetzij door administratieve maatregelen. Dit kan het risico van niet-naleving door interne juridische beperkingen verminderen.
Ten derde onderstreept het gebrek aan formele toetreding tot het VCLT 1969 de noodzaak van expliciete procedurele afspraken in verdragen met Kosovo. Staten moeten ervoor zorgen dat verdragen bepalingen bevatten over inwerkingtreding, interpretatie en beëindiging die in overeenstemming zijn met het internationaal gewoonterecht, ter compensatie van het ontbreken van een bindend VCLT-kader. Bovendien moeten staten rekening houden met de geopolitieke realiteit van de gedeeltelijke erkenning van Kosovo, waardoor de reikwijdte van verdragen mogelijk beperkt wordt tot bilaterale of regionale contexten waar erkenning geen probleem is.
Vanuit een breder perspectief biedt het kader voor verdragsvorming van Kosovo waardevolle lessen voor andere gedeeltelijk erkende of opkomende staten. De constitutionele nadruk op wederkerigheid en wetgevend toezicht biedt een model voor het vinden van een balans tussen soevereiniteit en internationale betrokkenheid, terwijl de hybride benadering van de integratie van het internationaal recht de pragmatische uitdagingen weerspiegelt van de overgang van internationaal bestuur naar volledige soevereiniteit. Voor de internationale gemeenschap kan het aangaan van betrekkingen met Kosovo door middel van verdragen ook een middel zijn om de inspanningen van Kosovo om een staat op te bouwen te versterken, op voorwaarde dat dergelijke verbintenissen gebaseerd zijn op wederzijds respect voor de juridische en politieke realiteit.
Uitdagingen en toekomstperspectieven
Ondanks de duidelijkheid die het constitutionele kader van Kosovo biedt, zijn er nog verschillende uitdagingen bij het sluiten van verdragen. De belangrijkste is de kwestie van erkenning, die Kosovo beperkt in zijn mogelijkheden om deel te nemen aan multilaterale verdragen en internationale organisaties. Deze beperking heeft niet alleen gevolgen voor de toetreding tot verdragen zoals het VCLT, maar ook voor de afdwingbaarheid van bilaterale overeenkomsten in een bredere internationale context. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat overeenkomsten met Kosovo niet worden erkend door staten of entiteiten die de status van Kosovo als staat betwisten, waardoor rechtsonzekerheid ontstaat voor verplichtingen van derden.
Een andere uitdaging is de capaciteit van de Kosovaarse instellingen om het proces van verdragsvorming effectief te beheren. Als jonge staat heeft Kosovo te kampen met een gebrek aan middelen en een gebrek aan ervaren diplomatiek personeel, wat de onderhandelingen over en de uitvoering van complexe internationale overeenkomsten kan belemmeren. Internationale bijstand, zoals programma’s voor capaciteitsopbouw van de Europese Unie of de Verenigde Naties, kan een cruciale rol spelen bij het aanpakken van deze lacunes, zodat Kosovo met meer vertrouwen kan deelnemen aan het opstellen van verdragen.
In de toekomst zal het verdragsproces van Kosovo waarschijnlijk evolueren naarmate het land streeft naar grotere integratie in de internationale gemeenschap. Een mogelijke toetreding tot het VCLT 1969, als de politieke obstakels uit de weg worden geruimd, zou de verbintenis van Kosovo met internationale verdragsnormen formaliseren en zijn geloofwaardigheid als verdragspartner vergroten. Daarnaast zou vooruitgang bij het oplossen van erkenningsgeschillen, met name door middel van een dialoog met Servië die wordt gefaciliteerd door de Europese Unie, deuren kunnen openen naar een bredere deelname aan multilaterale kaders, waardoor de plaats van Kosovo in de internationale rechtsorde verder zou worden verstevigd.
Conclusie
Het proces van het sluiten van verdragen in Kosovo, zoals gedefinieerd door het grondwettelijk kader, weerspiegelt een zorgvuldig evenwicht tussen het doen gelden van soevereiniteit en het naleven van internationale normen. De grondwet van 2008 biedt een duidelijke rechtsgrondslag voor het sluiten van verdragen door middel van bepalingen zoals artikel 18, dat de rol van de president, de regering en het parlement in het onderhandelings- en ratificatieproces vastlegt. Kosovo’s hybride monistisch-dualistische benadering van de integratie van verdragen in de nationale wetgeving, met een sterke monistische neiging in mensenrechtenkwesties, onderstreept de complexiteit van zijn rechtsstelsel, dat is gevormd door zijn unieke historische traject. Hoewel Kosovo geen partij is bij het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 1969, opereert het binnen de gewoonten van het internationaal recht, waardoor het praktisch, zo niet formeel, op één lijn ligt met wereldwijde verdragsnormen.
Voor staten die verdragen met Kosovo willen sluiten, is inzicht in de constitutionele mechanismen, juridische integratieprocessen en geopolitieke beperkingen essentieel. Door overeenkomsten op deze factoren af te stemmen, kunnen buitenlandse partners een effectieve en duurzame samenwerking met Kosovo bevorderen en bijdragen aan de opbouw van de staat en de integratie van Kosovo in de internationale gemeenschap. Terwijl Kosovo de uitdagingen van erkenning en institutionele capaciteit aangaat, is het kader voor het maken van verdragen zowel een weerspiegeling van de aspiraties van Kosovo als een bewijs van de bredere complexiteit van staatsvorming in een gefragmenteerd internationaal systeem.
Referenties
- Grondwet van de Republiek Kosovo. (2008). Opgehaald van de officiële website van het parlement van Kosovo.
- Daci, J. (2017). De relatie tussen internationaal recht en binnenlands recht onder de grondwet van de Republiek Kosovo. Academia.edu. Opgehaald van https://www.academia.edu/33974861/The_Relationship_between_International_Law_and_Domestic_Law_under_the_Constitution_of_the_Republic_of_Kosovo
- Sinclair, I. (1984). Het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (2e editie). Manchester University Press.
- Verenigde Naties. (1969). Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht. Verdragenreeks, vol. 1155, p. 331.
- Verdragscollectie van de Verenigde Naties. (2023). Status van verdragen: Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht. Opgehaald van https://treaties.un.org
