Inleiding

Tuvalu, een kleine eilandnatie in de Stille Oceaan, staat voor unieke uitdagingen en kansen als het gaat om het sluiten van verdragen met de internationale gemeenschap. Met een bevolking van iets meer dan 11.000 mensen en een landmassa die bedreigd wordt door klimaatverandering, wordt de deelname van Tuvalu aan internationale overeenkomsten vaak gedreven door existentiële zorgen zoals milieubescherming, veiligheid en economische ontwikkeling. Het proces van verdragsvorming in Tuvalu wordt gevormd door het constitutionele kader, de historische context als voormalige Britse kolonie en de verplichtingen ten opzichte van het internationaal recht. In dit artikel wordt het verdragsvormingsproces van Tuvalu onderzocht en wordt nagegaan hoe de grondwettelijke bepalingen de totstandkoming van internationale overeenkomsten regelen, hoe verdragen in het nationale recht worden geïntegreerd en wat de implicaties zijn van de relatie met het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 1969 (VCLT). Door in deze aspecten te duiken, wil deze analyse een volledig inzicht verschaffen in hoe een kleine staat navigeert in de complexe wisselwerking tussen binnenlandse juridische structuren en internationale verplichtingen, en inzichten bieden voor andere naties die met Tuvalu in verdragsonderhandelingen treden.

Historische en politieke context van het rechtsstelsel van Tuvalu

Tuvalu, vroeger bekend als de Ellice-eilanden, werd op 1 oktober 1978 onafhankelijk van het Verenigd Koninkrijk. Als soevereine staat nam het een grondwettelijk kader aan dat zowel de inheemse bestuurstradities als het Westminster model van parlementaire democratie uit het koloniale verleden weerspiegelt. Het rechtssysteem van Tuvalu is gebaseerd op een combinatie van geschreven wetten, gewoonterecht en gewoonterecht, waarbij de grondwet het hoogste recht van het land is. De grondwet van Tuvalu, die in 1978 werd goedgekeurd en vervolgens gewijzigd, biedt de fundamentele juridische structuur voor het bestuur, inclusief de mechanismen waarmee de staat internationale betrekkingen kan aangaan en verdragen kan sluiten.

Als kleine eilandstaat in ontwikkeling wordt het internationale engagement van Tuvalu vaak ingegeven door de noodzaak om kwetsbaarheden zoals klimaatverandering, beperkte economische middelen en geopolitieke isolatie aan te pakken. Het land heeft actief deelgenomen aan internationale fora, vooral met betrekking tot milieuovereenkomsten, zoals de Overeenkomst van Parijs over klimaatverandering, en regionale regelingen binnen het Pacific Islands Forum. Om het proces van het opstellen van verdragen in Tuvalu te begrijpen, is een beoordeling van deze contextuele factoren nodig, aangezien ze zowel de prioriteiten als de procedurele beperkingen van de staat bij internationale transacties beïnvloeden.

Constitutioneel kader voor verdragsvorming in Tuvalu

De grondwet van Tuvalu vormt de rechtsgrondslag voor de betrokkenheid van het land bij internationale verdragen en overeenkomsten. De grondwet voorziet niet in een uitputtende of gedetailleerde procedure voor het opstellen van verdragen, maar wijst wel bevoegdheden en verantwoordelijkheden toe aan specifieke takken van de regering, die de basis vormen voor het onderhandelen over, ondertekenen en ratificeren van internationale overeenkomsten. De relevante bepalingen zijn te vinden in de paragrafen over de uitvoerende en wetgevende macht, wat de scheiding der machten weerspiegelt binnen het op Westminster geïnspireerde systeem van Tuvalu.

Op grond van afdeling 4 van de grondwet van Tuvalu wordt in de bestuursprincipes de nadruk gelegd op het naleven van internationaal erkende normen voor recht en rechtvaardigheid, wat impliciet ook respect voor internationale verdragen en verplichtingen inhoudt. Meer specifiek worden de bevoegdheden om verdragen op te stellen gekoppeld aan de uitvoerende macht, die berust bij het staatshoofd, de gouverneur-generaal, die handelt op advies van het kabinet. Sectie 52 van de grondwet beschrijft de rol van de gouverneur-generaal als vertegenwoordiger van de vorst (de monarch van het Verenigd Koninkrijk, die het ceremoniële staatshoofd van Tuvalu blijft). In de praktijk oefent de gouverneur-generaal bevoegdheden uit op advies van de premier en het kabinet, wat betekent dat verdragsonderhandelingen en besluiten om internationale overeenkomsten aan te gaan in de eerste plaats door de uitvoerende macht worden gestuurd.

Artikel 62 van de Grondwet bakent de uitvoerende bevoegdheden van het kabinet verder af, door te stellen dat het verantwoordelijk is voor de algemene leiding en controle van de regering, waaronder ook zaken op het gebied van buitenlandse zaken vallen. Hoewel de grondwet het maken van verdragen niet expliciet noemt als een aparte functie, omvat de bevoegdheid over buitenlands beleid inherent de bevoegdheid om te onderhandelen over verdragen en deze te sluiten. Deze interpretatie komt overeen met de tradities van het gewoonterecht in veel voormalige Britse koloniën, waar de uitvoerende macht het voorrecht heeft om internationale betrekkingen te onderhouden, inclusief het sluiten van verdragen, tenzij dit expliciet wordt beperkt door wetgeving of de grondwet.

De rol van het parlement in het verdragsproces is minder expliciet gedefinieerd in de grondwet van Tuvalu. Sectie 77 stelt de wetgevende bevoegdheid van het parlement vast om wetten te maken voor de “vrede, orde en goede regering” van Tuvalu, wat de implementatie van verdragsverplichtingen in de nationale wetgeving zou kunnen omvatten. Er is echter geen grondwettelijke vereiste voor parlementaire goedkeuring van verdragen vóór ratificatie, zoals gebruikelijk is in sommige andere rechtsgebieden. Dit suggereert dat de uitvoerende macht Tuvalu kan binden aan internationale overeenkomsten zonder verplichte instemming van de wetgevende macht, hoewel politieke conventies of specifieke wetgeving overleg met het parlement over belangrijke aangelegenheden kunnen aanmoedigen.

In de praktijk is er bij het opstellen van verdragen in Tuvalu vaak sprake van coördinatie tussen het kabinet, het kabinet van de premier en relevante ministeries, zoals het ministerie van Buitenlandse Zaken, Handel, Toerisme, Milieu en Arbeid. Juridisch advies wordt meestal ingewonnen bij de procureur-generaal om ervoor te zorgen dat zowel de binnenlandse wetgeving als de internationale verplichtingen worden nageleefd. Hoewel het grondwettelijk kader de uitvoerende macht aanzienlijke speelruimte biedt bij het opstellen van verdragen, weerspiegelt de betrokkenheid van andere belanghebbenden een streven naar transparantie en verantwoordingsplicht binnen de beperkingen van een klein administratief systeem.

Monistische of dualistische benadering: Verdragen en nationaal recht in Tuvalu

Een cruciaal aspect van het begrijpen van het proces van verdragsvorming in Tuvalu is bepalen of het land een monistische of dualistische benadering volgt voor de opname van internationaal recht in zijn binnenlandse rechtssysteem. In een monistisch systeem maakt het internationaal recht automatisch deel uit van het nationaal recht na ratificatie van een verdrag, zonder dat verdere wetgevende actie nodig is. In een dualistisch systeem daarentegen worden internationaal recht en nationaal recht als afzonderlijke gebieden behandeld en is specifieke wetgeving nodig om verdragsverplichtingen om te zetten in afdwingbaar nationaal recht.

Tuvalu hanteert een overwegend dualistische benadering van het internationaal recht, een kenmerk dat het van zijn Britse rechtstraditie heeft geërfd. In common law-systemen hebben verdragen die door de uitvoerende macht worden gesloten niet automatisch kracht van wet in eigen land, tenzij ze door een wet van het parlement worden opgenomen. Dit beginsel komt duidelijk naar voren in de rechtspraktijk van Tuvalu, waar voor de tenuitvoerlegging van verdragsverplichtingen vaak machtigingswetgeving door het parlement moet worden aangenomen op grond van afdeling 77 van de grondwet, zoals eerder vermeld. Tuvalu kan bijvoorbeeld wel internationale verdragen ratificeren, bijvoorbeeld op het gebied van milieubescherming of mensenrechten, maar de bepalingen van dergelijke overeenkomsten kunnen pas rechtstreeks door de Tuvaluaanse rechtbanken worden afgedwongen als ze in de nationale wetgeving zijn opgenomen.

Deze dualistische benadering wordt niet expliciet vermeld in de grondwet, maar wordt afgeleid uit de algemene structuur van het rechtsstelsel en gerechtelijke precedenten in common law-rechtsgebieden. De rechtbanken in Tuvalu zullen waarschijnlijk het beginsel volgen dat internationale verdragen op internationaal niveau bindend zijn voor de staat, maar in eigen land geen rechtstreekse werking hebben als ze niet in de wetgeving zijn opgenomen. Dit kan praktische problemen opleveren, met name gezien de beperkte wetgevende en bestuurlijke capaciteit van Tuvalu om wetten op te stellen en vast te stellen die verdragsverplichtingen implementeren. Hoewel Tuvalu bijvoorbeeld partij is bij verschillende internationale milieuovereenkomsten, kan de omzetting van deze verplichtingen in uitvoerbaar binnenlands beleid en wetten vertraging oplopen door een gebrek aan middelen.

Het is echter vermeldenswaard dat bepaalde grondwettelijke bepalingen, zoals artikel 4, dat de naleving van internationale normen benadrukt, een basis kunnen vormen voor rechtbanken om internationaal recht als een overtuigend of interpretatief instrument te beschouwen in binnenlandse zaken, zelfs als het niet rechtstreeks afdwingbaar is. Dit weerspiegelt een genuanceerde toepassing van de dualistische benadering, waarbij internationale verplichtingen indirect van invloed kunnen zijn op de rechterlijke redenering of beleidsvorming, met name op gebieden van aanzienlijk nationaal belang, zoals de beperking van de klimaatverandering.

Het proces van het omzetten van verdragen in nationale wetgeving in Tuvalu begint gewoonlijk met de uitvoerende macht die vaststelt dat er na de ratificatie wetgevende actie nodig is. Het relevante ministerie bereidt, vaak in overleg met de procureur-generaal, ontwerpwetgeving voor die in het parlement wordt ingediend. Als de wet eenmaal is aangenomen, kunnen verdragsbepalingen worden afgedwongen binnen het binnenlandse juridische kader. Dit proces zorgt ervoor dat internationale verplichtingen worden afgestemd op nationale prioriteiten en wettelijke normen, hoewel het traag kan verlopen vanwege de beperkte vergaderfrequentie van het parlement en concurrerende wetgevingsagenda’s in een kleine staat als Tuvalu.

Tuvalu en het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht 1969

Het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht 1969 (VCLT) wordt vaak het “verdrag inzake verdragen” genoemd vanwege de uitgebreide codificatie van het internationaal gewoonterecht dat de totstandkoming, interpretatie en beëindiging van verdragen regelt (Verenigde Naties, 1969). Het VCLT, dat werd aangenomen op 23 mei 1969 en van kracht werd op 27 januari 1980, biedt een universeel kader voor het sluiten van verdragen tussen soevereine staten en is algemeen aanvaard als een hoeksteen van het internationaal recht.

Tuvalu is geen partij bij het VCLT 1969 als ondertekenende of ratificerende staat. Volgens gegevens uit de United Nations Treaty Collection en andere internationale juridische databases heeft Tuvalu het verdrag sinds zijn onafhankelijkheid in 1978 niet ondertekend en is het er ook niet toe toegetreden. Dit gebrek aan formele toetreding kan worden toegeschreven aan verschillende factoren, waaronder de beperkte administratieve capaciteit van het land om zich bezig te houden met alle internationale rechtsinstrumenten, de prioriteit die wordt gegeven aan verdragen die direct relevant zijn voor de nationale belangen (bijv. klimaatverandering en maritieme overeenkomsten) en de historische context van de late toetreding tot de gemeenschap van soevereine staten na de goedkeuring van het VCLT.

Ondanks het feit dat Tuvalu geen partij is bij het VCLT, wordt het toch beïnvloed door de bepalingen ervan, aangezien veel van de regels die in het verdrag zijn gecodificeerd, worden beschouwd als onderdeel van het internationaal gewoonterecht. Internationaal gewoonterecht bindt alle staten, ongeacht of ze formeel zijn toegetreden tot een specifiek verdrag. Bepalingen zoals die met betrekking tot de instemming om door een verdrag gebonden te worden (artikel 11 van het VCLT), de beginselen van goede trouw (artikel 26) en de regels voor verdragsinterpretatie (artikelen 31-33) zijn algemeen van toepassing op de verdragspraktijken van Tuvalu. Dit is vooral relevant in de regio van de Stille Oceaan, waar het opstellen van verdragen vaak gebeurt binnen kaders die zijn opgesteld door regionale organisaties zoals het Pacific Islands Forum, die zich impliciet houden aan de VCLT-beginselen.

Voor andere landen die verdragen willen sluiten met Tuvalu, suggereert het feit dat Tuvalu geen lid is van het VCLT dat er behoefte is aan duidelijkheid en expliciete overeenstemming over procedurele zaken. Hoewel Tuvalu waarschijnlijk de gebruikelijke praktijken zal volgen bij verdragsonderhandelingen, zoals het zorgen voor formele uitingen van instemming door ondertekening of ratificatie, moeten partnerlanden bedacht zijn op mogelijke discrepanties in de interpretatie of toepassing van verdragsregels die kunnen ontstaan doordat Tuvalu het VCLT niet heeft geratificeerd. Bij het onderhandelen over overeenkomsten zoals het recente Falepili Unieverdrag met Australië, dat in 2023 werd ondertekend, is het bijvoorbeeld van cruciaal belang om wederzijds begrip over verdragsprocessen en -verplichtingen expliciet te documenteren om misverstanden te voorkomen (National Indigenous Times, 2023).

Bovendien benadrukt Tuvalu’s niet-toetreding tot het VCLT een bredere les voor de internationale gemeenschap: kleine staten hebben misschien niet de middelen of de onmiddellijke stimulans om alle fundamentele internationale rechtsinstrumenten te ratificeren, maar toch blijven ze actief deelnemen aan mondiale governance via gewoonterecht en specifieke verdragen. Andere landen moeten het sluiten van verdragen met Tuvalu flexibel benaderen en erkennen dat, hoewel het VCLT-kader formeel niet wordt onderschreven, de materiële principes van het internationaal recht waarschijnlijk nog steeds Tuvalu’s gedrag zullen sturen.

Casestudies: Engagement van Tuvalu in internationale verdragen

Om de verdragspraktijk van Tuvalu te illustreren, worden in deze paragraaf twee opmerkelijke voorbeelden onderzocht: de Overeenkomst van Parijs over klimaatverandering en het Falepili Unieverdrag met Australië. Deze voorbeelden laten zien hoe Tuvalu omgaat met zijn grondwettelijke kader en internationale verplichtingen, en wat de praktische implicaties zijn van zijn dualistische benadering van verdragsimplementatie.

De Overeenkomst van Parijs (2015): Tuvalu ratificeerde de Overeenkomst van Parijs op 22 november 2016 en toonde daarmee zijn betrokkenheid bij de wereldwijde inspanningen om klimaatverandering tegen te gaan, een cruciale kwestie voor een land dat kwetsbaar is voor een stijgende zeespiegel. De uitvoerende macht, via het kabinet, heeft het ratificatieproces vergemakkelijkt zonder de verplichte goedkeuring van het parlement, in overeenstemming met de grondwettelijke toewijzing van bevoegdheden op het gebied van buitenlandse zaken krachtens artikel 62. De uitvoering van specifieke verbintenissen in het kader van de Overeenkomst van Parijs is echter nog niet afgerond. Voor de uitvoering van specifieke verbintenissen in het kader van de overeenkomst, zoals nationaal vastgestelde bijdragen (NDC’s), zijn echter binnenlandse wetgevings- en beleidsmaatregelen nodig. Gezien de dualistische aanpak van Tuvalu zijn de bepalingen van de Overeenkomst van Parijs niet rechtstreeks afdwingbaar in de nationale rechtbanken, maar moeten ze worden omgezet in lokale wet- of regelgeving, een proces dat nog steeds aan de gang is vanwege capaciteitsbeperkingen.

Het Falepili-Unieverdrag (2023): Het Falepili Unieverdrag, dat op 10 november 2023 werd ondertekend door Tuvalu en Australië, is een baanbrekende bilaterale overeenkomst over aanpassing aan klimaatverandering, veiligheid en menselijke mobiliteit (Earth Refuge, 2023). Het proces voor het opstellen van het verdrag werd geleid door de uitvoerende macht, waarbij de minister-president en de relevante ministeries de onderhandelingen coördineerden. Net als bij andere verdragen moeten de verplichtingen van het Falepili-Unieverdrag worden omgezet in nationale wetgeving om volledig operationeel te zijn binnen het rechtssysteem van Tuvalu. Deze overeenkomst onderstreept het belang van internationale partnerschappen voor Tuvalu en de rol van de uitvoerende macht om zich snel te verbinden aan verdragen van existentieel belang, zelfs als de opname in de wetgeving achterblijft.

Deze casestudy’s tonen aan dat, hoewel het constitutionele kader van Tuvalu de uitvoerende macht in staat stelt om efficiënt verdragen op te stellen, de dualistische aanpak een kloof kan creëren tussen internationale verbintenissen en binnenlandse afdwingbaarheid. Deze kloof wordt vaak vergroot door de praktische uitdagingen van een kleine staat met beperkte middelen om wetgeving op te stellen en aan te nemen. Niettemin laat de actieve deelname van Tuvalu aan dergelijke overeenkomsten zien dat het land internationale samenwerking als een prioriteit beschouwt, met name als het gaat om kwesties die van cruciaal belang zijn voor het voortbestaan van het land.

Implicaties voor internationale betrekkingen en verdragsvorming

Het verdragsvormingsproces van Tuvalu biedt verschillende inzichten voor de bredere internationale gemeenschap. Ten eerste weerspiegelt het overwicht van de uitvoerende macht in verdragsonderhandelingen een flexibele en pragmatische aanpak die geschikt is voor een kleine staat met beperkte bureaucratische structuren. Het ontbreken van een verplichte rol voor het parlement bij de ratificatie kan echter zorgen oproepen over het democratisch toezicht, vooral voor overeenkomsten met belangrijke langetermijnimplicaties, zoals veiligheids- of mobiliteitsregelingen. Andere landen die met Tuvalu samenwerken, moeten zich bewust zijn van deze dynamiek en kunnen overwegen om meer wetgevend overleg aan te moedigen als onderdeel van bilaterale besprekingen om te zorgen voor bredere binnenlandse steun voor verdragen.

Ten tweede onderstreept de dualistische aard van Tuvalu’s rechtssysteem het belang van geduld en ondersteuning bij verdragsimplementatie. Grotere staten of internationale organisaties die overeenkomsten sluiten met Tuvalu moeten anticiperen op vertragingen in de domesticatie van verdragsbepalingen en initiatieven overwegen voor capaciteitsopbouw om te helpen bij het opstellen van wetgeving en het ontwikkelen van beleid. Dit is met name relevant voor complexe multilaterale overeenkomsten waarbij naleving aanzienlijke juridische en administratieve aanpassingen vereist.

Tot slot herinnert de niet-toetreding van Tuvalu tot het VCLT 1969 ons eraan dat toetreding tot internationale rechtsinstrumenten geen voorwaarde is voor zinvolle deelname aan mondiaal bestuur. Hoewel Tuvalu zich houdt aan het internationaal gewoonterecht bij het opstellen van verdragen, zouden andere staten prioriteit moeten geven aan duidelijke communicatie en documentatie van procedurele verwachtingen om mogelijke misverstanden te voorkomen. Deze aanpak kan sterkere en rechtvaardigere partnerschappen bevorderen, vooral met kleine eilandstaten die voor unieke uitdagingen staan in de internationale arena.

Conclusie

Het proces van verdragsvorming in Tuvalu is een fascinerende studie van hoe een kleine eilandnatie in de Stille Oceaan een evenwicht vindt tussen grondwettelijke beperkingen, internationale verplichtingen en praktische realiteiten. De grondwet van Tuvalu kent, via bepalingen zoals Secties 4, 52, 62 en 77, de primaire autoriteit voor het maken van verdragen toe aan de uitvoerende macht, terwijl de opname van verdragen in de nationale wetgeving wordt overgelaten aan de wetgevende macht, wat een dualistische benadering van het internationaal recht weerspiegelt. Hoewel Tuvalu geen partij is bij het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 1969, houdt het zich aan de beginselen van het internationaal gewoonterecht in zijn betrekkingen met andere staten, wat een les is in flexibiliteit en pragmatisme bij verdragsonderhandelingen.

Voor andere landen is inzicht in het wettelijke en procedurele kader van Tuvalu essentieel om effectieve en duurzame partnerschappen op te bouwen. Door de uitdagingen van wetgevende integratie en het overwicht van uitvoerende besluitvorming te erkennen, kunnen partnerlanden hun aanpak van verdragsvorming met Tuvalu afstemmen en wederzijds respect en duidelijkheid garanderen. Aangezien mondiale uitdagingen zoals klimaatverandering internationale samenwerking blijven vereisen, zullen kleine staten zoals Tuvalu vitale actoren blijven in het landschap van de verdragsvorming, en hun grondwettelijke kaders en internationale verbintenissen met veerkracht en vastberadenheid navigeren.

Referenties

• Grondwet van Tuvalu. (1978). Tuvalu-regering.
• Verenigde Naties. (1969). Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht. United Nations Treaty Series, 1155, 331.
• National Indigenous Times. (2023, juli 30). Tuvalu, Australië streven naar historisch klimaatpact. Opgehaald van relevante webinformatie.
• Toevluchtsoord Aarde. (2023, 15 november). Wat betekent het eerste bilaterale klimaatmobiliteitsverdrag ter wereld voor Tuvalu? Opgehaald van relevante webinformatie.