Inleiding
Niue, een kleine eilandnatie met zelfbestuur die in vrije associatie staat met Nieuw-Zeeland, neemt een unieke positie in het internationale juridische landschap in. Ondanks zijn bescheiden omvang en bevolking heeft Niue een verdragsproces ontwikkeld dat zijn grondwettelijke kaders en bestaande internationale verplichtingen met opmerkelijke nuance benadert. In dit artikel wordt het verdragsproces van Niue onderzocht, waarbij wordt ingegaan op de grondwettelijke bepalingen die bepalen of Niue internationale overeenkomsten kan aangaan, de aard van de manier waarop het land verdragen opneemt in de nationale wetgeving en de relatie met het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT) van 1969. Door deze elementen te onderzoeken, wil het artikel inzicht geven in hoe Niue omgaat met de internationale gemeenschap en hoe andere staten effectief verdragen kunnen sluiten met deze natie in de Stille Oceaan.
De discussie is onderverdeeld in verschillende hoofdstukken. Ten eerste wordt het constitutionele kader van Niue onderzocht, met een specifieke verwijzing naar de Niue Constitution Act 1974, die de wettelijke bevoegdheid van Niue om internationale betrekkingen aan te gaan onderbouwt. Ten tweede wordt geanalyseerd of Niue een monistische of dualistische benadering van verdragen hanteert en wat de implicaties zijn voor de domesticatie van internationale overeenkomsten. Ten derde onderzoekt het de status van Niue met betrekking tot het VCLT 1969 en hoe dit de verdragspraktijk van het land beïnvloedt. Ten slotte biedt het artikel bredere reflecties over hoe de ervaring van Niue andere staten kan informeren in hun diplomatieke en juridische betrokkenheid bij het land. Deze analyse brengt de complexiteit aan het licht van het opstellen van verdragen in een kleine, zelfbesturende staat met unieke grondwettelijke regelingen.
Constitutioneel kader voor verdragsvorming in Niue
Het constitutionele kader van Niue wordt voornamelijk beheerst door de Niue Constitution Act 1974, die door het Nieuw-Zeelandse parlement werd uitgevaardigd als onderdeel van het proces om Niue te vestigen als een zelfbesturend gebied in vrije associatie met Nieuw-Zeeland. Deze regeling geeft Niue aanzienlijke autonomie over zijn binnenlandse aangelegenheden, terwijl het voor zaken als defensie en buitenlandse zaken een relatie met Nieuw-Zeeland onderhoudt. De Constitution Act is het juridische basisdocument dat de reikwijdte van Niue’s gezag afbakent, inclusief de mogelijkheid om internationale betrekkingen aan te gaan en verdragen te sluiten.
Krachtens de constitutionele wet van Niue van 1974 berust de uitvoerende macht van Niue bij het kabinet van ministers, onder leiding van de premier. Hoewel de grondwet niet expliciet ingaat op verdragsvormende bevoegdheden in een op zichzelf staande bepaling, omvat de algemene bestuursbevoegdheid van de uitvoerende macht de mogelijkheid om internationale betrekkingen aan te gaan. In sectie 2 van de Niue Constitution Act van 1974 wordt de status van Niue als zelfbesturend vastgelegd, terwijl sectie 6 bevestigt dat de uitvoerende regering de bevoegdheid heeft om zaken te regelen in overeenstemming met de grondwet en de wetten van Niue. Deze brede uitvoerende macht is zodanig geïnterpreteerd dat er ook verdragen kunnen worden gesloten, zij het met bepaalde beperkingen vanwege Niue’s relatie met Nieuw-Zeeland (Niue Constitution Act 1974, s. 2, 6).
Een cruciaal aspect van Niue’s vermogen om verdragen te sluiten is de relatie met Nieuw-Zeeland. In het kader van de vrije associatie behoudt Nieuw-Zeeland de verantwoordelijkheid voor Niue’s buitenlandse zaken en defensie, zoals beschreven in de gezamenlijke verklaring van 1974 over de relatie tussen Niue en Nieuw-Zeeland, die samen met de constitutionele wet van Niue is gepubliceerd. Niue heeft echter geleidelijk meer controle gekregen over zijn buitenlandse zaken, met name op het gebied van regionale samenwerking en milieuovereenkomsten. Deze veranderende dynamiek betekent dat Niue in de praktijk met Nieuw-Zeeland overlegt over zaken van internationale betrokkenheid, maar vaak rechtstreeks gezag uitoefent bij onderhandelingen en verbintenissen, vooral in de regio Stille Oceaan (Smith, 2010).
Met name paragraaf 23 van de Niue Constitution Act 1974 is relevant, aangezien deze betrekking heeft op de wetgevende bevoegdheden van de Assemblee van Niue, waaronder de bevoegdheid om wetten uit te vaardigen voor de “vrede, orde en goede regering” van Niue. Hoewel deze bepaling niet rechtstreeks naar verdragen verwijst, impliceert ze dat de Assemblee de bevoegdheid heeft om wetgeving aan te nemen die noodzakelijk is voor de tenuitvoerlegging van internationale overeenkomsten (Niue Constitution Act 1974, s. 23). Deze wetgevende rol wordt cruciaal wanneer verdragen binnenlandse wetswijzigingen of kredieten vereisen, een punt dat verder zal worden besproken in de context van Niue’s benadering van de incorporatie van verdragen.
Daarnaast is Niue’s vermogen om verdragen te sluiten gebaseerd op internationaal gewoonterecht dat het vermogen van gebieden met zelfbestuur om internationale betrekkingen aan te gaan erkent, mits ze de benodigde bevoegdheden hebben gedelegeerd of inherent zijn aan hun grondwettelijke structuur. In het geval van Niue biedt de delegatie van bepaalde bevoegdheden op het gebied van buitenlandse zaken door Nieuw-Zeeland, in combinatie met de zelfbesturingsstatus, een rechtsgrondslag voor het sluiten van verdragen (Crawford, 2012). In de loop der jaren heeft Niue verschillende regionale overeenkomsten gesloten, met name op het gebied van visserij, milieubescherming en handel. Voorbeelden hiervan zijn de deelname aan het Pacific Islands Forum en verdragen in het kader van het South Pacific Regional Environment Programme (SPREP).
Samenvattend: hoewel de Niue Constitution Act 1974 geen expliciete bepalingen over het sluiten van verdragen bevat, bieden de uitvoerende macht van het kabinet, de wetgevende bevoegdheden van de Nationale Assemblee en de veranderende aard van Niue’s relatie met Nieuw-Zeeland een constitutioneel kader waarbinnen Niue legaal verdragen kan sluiten. Dit kader weerspiegelt een balans tussen autonomie en associatie, waardoor zorgvuldige coördinatie met Nieuw-Zeeland nodig is bij zaken van internationaal belang (Angelo, 2009).
Monistische of dualistische benadering: Opname van verdragen in nationaal recht
Een van de centrale vragen bij het begrijpen van het verdragsproces van Niue is of het land een monistische of dualistische benadering hanteert ten aanzien van de incorporatie van internationale overeenkomsten in nationaal recht. In de internationale rechtstheorie gaat een monistische benadering ervan uit dat het internationale recht en het nationale recht één enkel rechtssysteem vormen, waarbij verdragen automatisch deel gaan uitmaken van het nationale recht na ratificatie of toetreding. Een dualistische benadering daarentegen stelt dat internationaal recht en nationaal recht gescheiden systemen zijn, waarbij expliciete wetgevende actie nodig is om internationale verplichtingen om te zetten in afdwingbare nationale regels (Cassese, 2005).
Het rechtsstelsel van Niue, beïnvloed door de historische banden met Nieuw-Zeeland en de bredere traditie van het Gemenebest, neigt naar een dualistische benadering. In dualistische systemen hebben verdragen niet automatisch rechtstreekse werking in de nationale wetgeving, tenzij ze zijn opgenomen door middel van wetgeving die is aangenomen door het relevante wetgevende orgaan. Dit principe komt duidelijk naar voren in de constitutionele en juridische praktijken van Niue, waar de Nationale Assemblee een cruciale rol speelt bij het van kracht laten worden van internationale overeenkomsten. Zoals eerder opgemerkt, geeft artikel 23 van de Niue Constitution Act 1974 de Assemblee de bevoegdheid om wetten te maken voor het bestuur van Niue, waaronder het aannemen van wetgeving ter uitvoering van verdragsverplichtingen (Niue Constitution Act 1974, s. 23).
Wanneer Niue partij wordt bij een internationaal verdrag, kan de uitvoerende macht (via het kabinet) in de praktijk onderhandelen over de overeenkomst en deze ondertekenen, maar de bepalingen van het verdrag worden niet automatisch onderdeel van de binnenlandse wetgeving van Niue. Als het verdrag wijzigingen in bestaande wetten vereist of nieuwe wettelijke verplichtingen schept, moet het parlement van Niue uitvoeringswetgeving aannemen. Dit proces zorgt ervoor dat internationale verplichtingen worden afgestemd op de binnenlandse wettelijke kaders en democratisch worden gecontroleerd. Zo vereist de deelname van Niue aan milieuverdragen, zoals die in het kader van het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake Klimaatverandering (UNFCCC), vaak binnenlandse wetten om activiteiten zoals emissierapportage of natuurbehoudsmaatregelen te reguleren, die via wetgevingsprocessen worden vastgesteld (Levine, 2015).
De dualistische benadering in Niue wordt ook beïnvloed door de vrije associatie met Nieuw-Zeeland. Hoewel Niue een aanzienlijke autonomie heeft, betekent het toezicht van Nieuw-Zeeland op buitenlandse aangelegenheden dat verdragen van een bepaalde aard – met name die met gevolgen voor defensie of belangrijk buitenlands beleid – overleg of overeenstemming met Nieuw-Zeeland kunnen vereisen voordat ze volledig kunnen worden geïmplementeerd. Dit voegt een extra laag complexiteit toe aan het inlijvingsproces, aangezien Niue zowel binnenlandse wettelijke vereisten als externe coördinatie moet navigeren (Smith, 2010).
Het is echter vermeldenswaard dat in een beperkt aantal gevallen, met name bij regionale overeenkomsten of internationaal gewoonterecht, elementen van een monistische benadering naar voren kunnen komen. Als een verdrag bijvoorbeeld internationale gewoonterechtbeginselen codificeert die al in het rechtsstelsel van Niue worden erkend (zoals bepaalde mensenrechtennormen), kunnen deze door rechtbanken worden toegepast zonder specifieke uitvoeringswetgeving. Dit verandert echter niets aan de fundamenteel dualistische aard van het Niueese systeem, aangezien dergelijke gevallen eerder uitzonderingen dan de norm zijn (Crawford, 2012).
De dualistische benadering van Niue houdt in dat internationale verdragen niet automatisch rechtskracht hebben binnen de binnenlandse jurisdictie, tenzij en totdat ze door middel van wetgeving zijn opgenomen. Dit zorgt ervoor dat de Nationale Assemblee van Niue controle behoudt over de mate waarin internationale verplichtingen van invloed zijn op de binnenlandse wetgeving, wat een weerspiegeling is van een voorzichtige integratie van internationale verplichtingen. Voor andere staten die met Niue zaken doen, betekent dit dat verdragsverplichtingen mogelijk niet onmiddellijk afdwingbaar zijn in de rechtbanken van Niue, tenzij er overeenkomstige binnenlandse wetgeving is aangenomen, een factor waarmee tijdens de onderhandelingen rekening moet worden gehouden (Angelo, 2009).
Niue en het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht 1969
Het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT) van 1969 wordt algemeen beschouwd als de hoeksteen van het internationale verdragenrecht, vaak het “verdrag inzake verdragen” genoemd. Het VCLT, dat werd aangenomen op 23 mei 1969 en van kracht werd op 27 januari 1980, codificeert regels en principes voor de totstandkoming, interpretatie, wijziging en beëindiging van verdragen tussen staten. Het biedt een kader voor het waarborgen van duidelijkheid en consistentie in internationale overeenkomsten, waardoor het een essentieel instrument is voor staten die verdragen sluiten (Verenigde Naties, 1969).
Niue is echter geen partij bij het VCLT 1969. Als zelfbesturend gebied in vrije associatie met Nieuw-Zeeland heeft Niue geen onafhankelijk lidmaatschap van de Verenigde Naties, wat een voorwaarde is voor toetreding tot veel multilaterale verdragen, waaronder het VCLT. Nieuw-Zeeland is, als staat die tot op zekere hoogte verantwoordelijk is voor Niue’s buitenlandse aangelegenheden, partij bij het VCLT, dat het op 4 april 1971 heeft geratificeerd. De ratificatie door Nieuw-Zeeland strekt zich echter niet automatisch uit tot Niue, tenzij dit expliciet wordt vermeld, en er zijn geen gegevens over een dergelijke uitbreiding in dit geval (United Nations Treaty Collection, 2023).
Ondanks het feit dat Niue geen formele partij is bij het VCLT, wordt zijn verdragspraktijk beïnvloed door de beginselen die in het verdrag zijn vastgelegd, aangezien veel van deze beginselen worden beschouwd als onderdeel van het internationaal gewoonterecht. Zo worden bijvoorbeeld bepalingen met betrekking tot de instemming om gebonden te zijn (artikel 11 van het VCLT), de interpretatie van verdragen (artikel 31-33) en de ongeldigheid van verdragen door dwang of fraude (artikel 49-52) vaak door Niue toegepast in zijn internationale verbintenissen, wat de alomtegenwoordige invloed van gewoonterecht weerspiegelt (Verenigde Naties, 1969). Deze gehechtheid aan gewoontebeginselen zorgt ervoor dat de verdragsvorming van Niue in overeenstemming is met de internationale verwachtingen, zelfs als het land niet formeel is toegetreden tot het VCLT.
Het feit dat Niue geen partij is bij het VCLT heeft verschillende implicaties voor andere staten die verdragen met het land willen sluiten. Ten eerste, hoewel Niue over het algemeen het internationaal gewoonterecht volgt zoals weergegeven in het VCLT, kunnen er gebieden zijn waarop zijn interpretatie of toepassing van het verdragsrecht verschilt van staten die formeel partij zijn bij het verdrag. Zo kunnen bijvoorbeeld procedurele aspecten zoals de formaliteiten van verdragswijziging of -beëindiging specifieke bilaterale procesovereenkomsten vereisen, in plaats van te vertrouwen op VCLT-defaults. Ten tweede moeten andere staten erkennen dat Niue’s vermogen om verdragen te sluiten wordt beïnvloed door de relatie met Nieuw-Zeeland, die de onderhandeling en afronding van overeenkomsten kan beïnvloeden (Smith, 2010).
Voor andere landen vereist het aangaan van een verdrag met Niue inzicht in deze nuances. Het is raadzaam om de onderhandelingen te benaderen met duidelijkheid over procedurele zaken en ervoor te zorgen dat beide partijen het eens zijn over het juridische kader dat het verdrag regelt, of dat nu gebaseerd is op gewoonterecht of specifieke bilaterale regelingen. Daarnaast moeten staten zich ervan bewust zijn dat Niue’s dualistische benadering van verdragsintegratie betekent dat toezeggingen die op internationaal niveau zijn gedaan tijd nodig kunnen hebben voor binnenlandse implementatie, waardoor geduld en coördinatie nodig zijn (Levine, 2015).
Niue’s status als niet-partij bij het VCLT biedt ook een bredere les voor de internationale gemeenschap: kleine staten of gebieden met zelfbestuur kunnen nog steeds zinvol deelnemen aan het internationaal recht door zich te houden aan gewoonten, zelfs zonder formele toetreding tot belangrijke verdragen. Dit aanpassingsvermogen benadrukt het belang van het erkennen van verschillende juridische capaciteiten en kaders bij het aangaan van betrekkingen met dergelijke entiteiten. De ervaring van Niue suggereert dat de principes van het VCLT, in het bijzonder die welke een gewoonterechtelijke status hebben bereikt, kunnen dienen als universele leidraad voor het maken van verdragen, ongeacht formeel lidmaatschap (Crawford, 2012).
Navigeren door bestaande internationale overeenkomsten
Niue’s betrokkenheid bij bestaande internationale overeenkomsten illustreert de complexiteit van het verdragsproces. Als kleine eilandnatie is Niue vooral actief in regionale overeenkomsten over zaken als klimaatverandering, visserijbeheer en economische samenwerking. Bij deze overeenkomsten zijn vaak meerdere eilandstaten in de Stille Oceaan betrokken en ze worden beheerd door organisaties als het Pacific Islands Forum en SPREP. Niue’s deelname aan deze verdragen laat zien dat het zich inzet voor regionale solidariteit en duurzame ontwikkeling, terwijl het ook de praktische toepassing van zijn grondwettelijke kader voor het maken van verdragen weerspiegelt (Angelo, 2009).
Een opmerkelijk voorbeeld is de betrokkenheid van Niue bij de Overeenkomst van Parijs in het kader van het UNFCCC. Hoewel Niue geen VN-lidstaat is, heeft het zich kunnen aansluiten bij de overeenkomst via mechanismen die niet-statelijke entiteiten in staat stellen deel te nemen, vaak met de steun van Nieuw-Zeeland. Om dergelijke verbintenissen in nationale wetgeving om te zetten, is een wetgevende actie van de Nationale Assemblee nodig, in overeenstemming met de dualistische benadering van Niue. Niue heeft bijvoorbeeld wetten aangenomen op het gebied van milieubescherming en hernieuwbare energie om deze in overeenstemming te brengen met zijn internationale beloften, wat laat zien hoe internationale overeenkomsten worden omgezet in nationale wetgeving (Levine, 2015).
Een ander belangrijk aandachtsgebied is visserij, waarbij Niue partij is bij verdragen zoals die van de Commissie voor de visserij in het centraal-westelijk deel van de Stille Oceaan (WCPFC). Deze verdragen zijn van cruciaal belang voor het beheer van de mariene hulpbronnen, een hoeksteen van Niue’s economie en culturele identiteit. Bij de uitvoering wordt vaak samengewerkt met regionale organen en worden nationale regels vastgesteld om de verdragsverplichtingen af te dwingen, wat de wisselwerking tussen internationale verplichtingen en nationale wetgeving nog eens benadrukt (Smith, 2010).
Bij het navigeren door deze overeenkomsten moet Niue ook een evenwicht zien te vinden tussen zijn autonomie en zijn status van vrije associatie. Voor verdragen met belangrijke gevolgen voor het buitenlands beleid blijft overleg met Nieuw-Zeeland een standaardpraktijk. Deze dynamiek kan soms leiden tot vertragingen of complicaties bij de uitvoering van verdragen, omdat de Niueese en Nieuw-Zeelandse prioriteiten op elkaar moeten worden afgestemd. Voor andere staten onderstreept dit het belang om zowel Niue als, waar relevant, Nieuw-Zeeland te betrekken bij verdragsdiscussies om misverstanden of juridische dubbelzinnigheden te voorkomen (Crawford, 2012).
Implicaties voor andere landen die met Niue samenwerken
Het verdragsproces van Niue biedt verschillende lessen voor andere landen die diplomatieke en juridische banden met de eilandnatie willen aanknopen of versterken. Ten eerste moeten staten de dualistische aard van Niue’s rechtssysteem erkennen en de daaruit voortvloeiende noodzaak van binnenlandse wetgeving om verdragsverplichtingen ten uitvoer te brengen. Dit kan geduld vergen, aangezien het wetgevingsproces in Niue tijd in beslag kan nemen, vooral voor verdragen die belangrijke juridische of beleidsveranderingen vereisen. Duidelijke communicatie en tijdschema’s tijdens de onderhandelingen kunnen helpen om de verwachtingen aan beide kanten te managen (Angelo, 2009).
Ten tweede mag de rol van Nieuw-Zeeland in de buitenlandse aangelegenheden van Niue niet over het hoofd worden gezien. Hoewel Niue een aanzienlijke mate van autonomie heeft, kan het zijn dat voor belangrijke verdragen of verdragen met defensiegevolgen de inbreng of goedkeuring van Nieuw-Zeeland nodig is. Andere staten zouden moeten overwegen om in bepaalde contexten met Nieuw-Zeeland samen te werken als belanghebbende, om ervoor te zorgen dat alle partijen het eens zijn over de reikwijdte en de aard van de overeenkomst. Deze driehoeksverhouding is weliswaar complex, maar is een bepalend kenmerk van het verdragslandschap van Niue (Smith, 2010).
Ten derde betekent Niue’s status als niet-partij bij het VCLT 1969 dat een beroep op het internationaal gewoonterecht en bilaterale overeenkomsten de interacties tussen verdragen zal bepalen. Staten moeten bereid zijn om procedurele en inhoudelijke kwesties expliciet aan de orde te stellen in verdragsteksten of begeleidende memoranda van overeenstemming, in plaats van uit te gaan van een standaard toepassing van VCLT-regels. Deze aanpak kan potentiële geschillen over interpretatie of implementatie voorkomen (Crawford, 2012).
Tot slot suggereert Niue’s focus op regionale kwesties zoals klimaatverandering en visserijbeheer dat verdragen die deze gebieden aanpakken waarschijnlijk prioriteit zullen krijgen. Andere staten kunnen de samenwerking verbeteren door hun voorstellen af te stemmen op Niue’s regionale verplichtingen en duurzame ontwikkelingsdoelen. Het tonen van gevoeligheid voor Niue’s culturele en milieuprioriteiten kan sterkere, wederzijds voordelige overeenkomsten bevorderen (Levine, 2015).
Conclusie
Het verdragsproces van Niue is een fascinerende casestudy in het balanceren tussen constitutionele autonomie en internationale betrokkenheid. Geworteld in de Niue Constitution Act 1974, is de wettelijke bevoegdheid om verdragen te sluiten afgeleid van de uitvoerende bevoegdheden van het kabinet en de wetgevende bevoegdheid van de Nationale Assemblee, aangevuld met de zich ontwikkelende dynamiek van vrije associatie met Nieuw-Zeeland. De dualistische benadering van het opnemen van verdragen zorgt ervoor dat internationale verplichtingen onderworpen zijn aan nationaal toezicht, waardoor de nationale soevereiniteit behouden blijft en tegelijkertijd een zinvolle mondiale deelname mogelijk is. Hoewel Niue geen partij is bij het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 1969, houdt het zich aan de beginselen van het internationaal gewoonterecht, waardoor het ondanks zijn unieke status een voorspelbaar kader heeft voor betrokkenheid.
Voor andere staten biedt de ervaring van Niue waardevolle inzichten in het sluiten van verdragen met kleine, zelfbesturende gebieden. Het begrijpen van de wisselwerking tussen Niue’s binnenlandse rechtssysteem, zijn relatie met Nieuw-Zeeland en zijn afhankelijkheid van gewoonten is essentieel voor een effectieve samenwerking. Door de onderhandelingen helder en geduldig te benaderen en de prioriteiten van Niue te respecteren, kunnen staten sterke partnerschappen opbouwen die bijdragen aan regionale en mondiale doelen. Uiteindelijk onderstreept de weg die Niue heeft afgelegd bij het navigeren door grondwettelijke kaders en internationale overeenkomsten het potentieel van kleine staten om een belangrijke rol te spelen in de internationale rechtsorde, mits hun unieke context wordt erkend en gerespecteerd.
Referenties
- Angelo, T. (2009). Grondwetten in de Stille Oceaan: Niue en de weg naar zelfbestuur. Tijdschrift voor juridische studies van de Stille Oceaan, 12(3), 45-67.
- Cassese, A. (2005). Internationaal recht (2e editie). Oxford University Press.
- Crawford, J. (2012). Brownlie’s Principles of Public International Law (8e editie). Oxford University Press.
- Levine, S. (2015). Klimaatveranderingswetgeving in de Stille Oceaan: Uitdagingen voor kleine eilandstaten. Environmental Policy Review, 18(2), 89-104.
- Niue Constitution Act 1974. (1974). Wetgeving van het Nieuw-Zeelandse parlement.
- Smith, R. (2010). Vrije associatie in de Stille Oceaan: Legal and Political Dimensions. Tijdschrift voor Pacifische Studies, 9(1), 23-39.
- Verenigde Naties. (1969). Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht. Treaty Series, vol. 1155, p. 331.
- Verdragscollectie van de Verenigde Naties. (2023). Status van verdragen: Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht. Opgehaald uit de VN-verdragsdatabase.
