Abstract
Het Verdrag inzake de fysieke beveiliging van kernmateriaal (VFBK), een hoeksteen van de internationale inspanningen om kernmateriaal te beveiligen, wordt geconfronteerd met tal van uitdagingen op het vlak van implementatie, naleving en aanpassing aan opkomende dreigingen. Dit artikel onderzoekt het juridische kader van het VFBK, met de nadruk op de mechanismen waarmee staten dit verdrag kunnen aangaan, de implicaties van de monistische of dualistische benadering van internationaal recht door een staat, en de processen waarmee verdragen worden opgenomen in nationale rechtssystemen. Daarnaast onderzoekt het artikel de relatie tussen het VFBK en het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT) van 1969, en hoe deze relatie het verdragsproces voor staten beïnvloedt. Door middel van een combinatie van juridische analyse en casestudy’s wordt ingegaan op uitdagingen in het toepassingsgebied, de handhaving en de afstemming van het VFBK op hedendaagse nucleaire veiligheidsdreigingen, en worden aanbevelingen gedaan voor het versterken van het kader om de toekomst veilig te stellen.
Inleiding
Nucleaire veiligheid blijft een kritieke mondiale zorg in de 21e eeuw, aangezien het potentiële misbruik van nucleair materiaal catastrofale risico’s inhoudt voor de internationale vrede en stabiliteit. Het Verdrag inzake de fysieke beveiliging van kernmateriaal (VFBK), aangenomen in 1979 en gewijzigd in 2005, is een cruciaal internationaal instrument dat de fysieke beveiliging moet waarborgen van kernmateriaal dat voor vreedzame doeleinden wordt gebruikt tijdens internationaal vervoer en, na de wijziging van 2005, ook tijdens binnenlands gebruik, opslag en vervoer. Ondanks het belang ervan wordt het VFBK geconfronteerd met verschillende uitdagingen, waaronder verschillen in de naleving door staten, uiteenlopende interpretaties van verplichtingen en de veranderende aard van nucleaire veiligheidsdreigingen zoals cyberaanvallen op nucleaire faciliteiten. Dit artikel probeert deze uitdagingen aan te pakken door de juridische mechanismen voor staten om toe te treden tot het VFBK te analyseren, de monistische en dualistische benaderingen van verdragsintegratie te onderzoeken, en de relatie tussen het VFBK en het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT) van 1969 te onderzoeken. Door dit te doen, wil het inzicht verschaffen in hoe staten het VFBK effectief kunnen aangaan en implementeren om de wereldwijde nucleaire veiligheid te verbeteren.
Wettelijk kader van het VFBK: Toetredingsmechanismen
Het VFBK schept een kader voor internationale samenwerking om kernmateriaal te beschermen tegen diefstal, sabotage en andere kwaadwillige handelingen. De rechtsgrondslag voor de deelname van staten is gebaseerd op de beginselen van het internationaal recht, die bepalen hoe staten verdragen aangaan. Artikel 17 van het VFBK schetst de procedure voor staten om partij te worden bij het verdrag, door te bepalen dat het open staat voor ondertekening door alle staten op de zetel van de Internationale Organisatie voor Atoomenergie (IAEA) in Wenen, en vervolgens op de zetel van de Verenigde Naties in New York, tot de inwerkingtreding ervan. Na ondertekening moeten de staten het verdrag ratificeren, aanvaarden of goedkeuren in overeenstemming met hun respectieve grondwettelijke procedures (CPPNM, 1979, art. 17).
Om op wettige wijze tot het VFBK toe te treden, moet een staat voldoen aan de procedurele vereisten die zijn uiteengezet in de nationale grondwet, naast de bepalingen van artikel 17. Dit omvat ondertekening door een naar behoren gemachtigde vertegenwoordiger, gevolgd door ratificatie of aanvaarding via binnenlandse wetgevende of uitvoerende processen, afhankelijk van het rechtssysteem van de staat. Artikel 18 van het VFBK bepaalt verder dat het verdrag voor elke staat die partij is in werking treedt op de dertigste dag na de nederlegging van zijn akte van bekrachtiging, aanvaarding of goedkeuring bij de depositaris, de directeur-generaal van de IAEA (VFBK, 1979, artikel 18). Daarnaast heeft artikel 20 betrekking op toetreding, waardoor staten die het verdrag niet hebben ondertekend voordat het in werking is getreden, tot het verdrag kunnen toetreden door een akte van toetreding neer te leggen bij de depositaris (VFBK, 1979, art. 20). Deze bepalingen zorgen voor een flexibele maar gestructureerde benadering van de deelname van staten, die tegemoet komt aan verschillende nationale rechtssystemen en tegelijkertijd de integriteit van het verdrag handhaaft.
Naast procedurele aspecten vereist het VFBK dat staten wetgeving aannemen om daden zoals diefstal of ongeoorloofd bezit van nucleair materiaal strafbaar te stellen, zoals uiteengezet in artikel 7 (VFBK, 1979, art. 7). Deze inhoudelijke verplichting onderstreept de noodzaak voor afstemming tussen internationale verbintenissen en nationale wettelijke kaders, een proces dat wordt beïnvloed door de vraag of een staat een monistische of dualistische benadering van het internationaal recht hanteert.
Monistische versus dualistische benaderingen: Verdragen opnemen in nationaal recht
De opname van internationale verdragen in nationale rechtssystemen varieert aanzienlijk tussen staten, voornamelijk door het onderscheid tussen monistische en dualistische benaderingen van internationaal recht. In een monistisch systeem worden het internationaal recht en het nationaal recht beschouwd als onderdeel van één enkele rechtsorde, waarbij internationale verdragen automatisch deel gaan uitmaken van het nationaal recht na ratificatie of toetreding, zonder dat hiervoor extra wetgevende actie nodig is (Cassese, 2005). In een dualistisch systeem worden internationaal recht en binnenlands recht daarentegen behandeld als afzonderlijke rechtsordes, waarbij expliciete wetgevende actie nodig is om verdragsverplichtingen om te zetten in afdwingbare nationale wetten (Crawford, 2012).
Laten we in het kader van deze analyse het hypothetische geval van staat X bekijken, die onder een dualistisch stelsel opereert. In een dergelijke context zou staat X na ratificatie het VFBK niet automatisch opnemen in zijn nationale rechtskader. In plaats daarvan zou het parlement of een gelijkwaardig wetgevend orgaan specifieke wetgeving moeten vaststellen om de verplichtingen uit hoofde van het VFBK – zoals die van artikel 7 betreffende de strafbaarstelling van nucleaire misdrijven – om te zetten in nationale wetgeving. Deze dualistische aanpak leidt vaak tot vertragingen bij de tenuitvoerlegging, aangezien wetgevingsprocessen tijdrovend kunnen zijn en onderhevig aan politieke beperkingen. Bovendien bestaat het risico op onvolledige of inconsistente opname als de nationale wetgeving de bepalingen van het verdrag niet volledig weerspiegelt (Brownlie, 2008).
Daarentegen zou een monistische staat het VFBK erkennen als rechtstreeks toepasselijk binnen zijn rechtsstelsel na ratificatie, op voorwaarde dat het verdrag wordt gepubliceerd of op een andere manier bekend wordt gemaakt zoals vereist door zijn grondwet. Zelfs in monistische systemen kan de praktische uitvoering echter bijkomende regelgeving of administratieve maatregelen vereisen om de naleving van de verdragsverplichtingen te verzekeren, zoals het vastleggen van veiligheidsnormen voor nucleaire installaties zoals opgelegd door artikel 5 van het VFBK (VFBK, 1979, art. 5). Ongeacht de aanpak is de omzetting van het VFBK in uitvoerbare nationale wetgeving van cruciaal belang voor de doeltreffendheid ervan, aangezien de bescherming van kernmateriaal berust op robuuste binnenlandse handhavingsmechanismen.
De dualistische aanpak die heerst in staat X wijst op een bredere uitdaging voor het VFBK: de mogelijkheid van ongelijke tenuitvoerlegging in staten met verschillende juridische tradities. Deze ongelijkheid kan de doelstelling van het verdrag om een uniforme norm voor nucleaire veiligheid vast te stellen, ondermijnen. Om dit aan te pakken zijn internationale samenwerking en bijstand, zoals aangemoedigd onder artikel 4 van het VFBK, essentieel om staten te ondersteunen bij het harmoniseren van hun wettelijke kaders met verdragsverplichtingen (VFBK, 1979, art. 4).
Relatie tussen het VFBK en het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT) 1969
Het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT) van 1969 dient als fundamenteel kader voor de totstandkoming, interpretatie en implementatie van internationale verdragen. Het codificeert het internationaal gewoonterecht inzake verdragen en stelt regels op voor hun sluiting, inwerkingtreding en beëindiging. Aangezien het CPPNM werd aangenomen in 1979, dus na het VCLT, is het relevant om te onderzoeken of het CPPNM rechtstreeks gebonden is door of partij is bij het VCLT, en hoe deze relatie andere staten informeert over processen voor het maken van verdragen.
Het VCLT is van toepassing op verdragen tussen staten, zoals gedefinieerd in artikel 1, en bepaalt dat de bepalingen ervan bindend zijn voor staten die partij zijn bij het VCLT met betrekking tot verdragen die zijn gesloten na de inwerkingtreding ervan in 1980, tenzij anders bepaald (VCLT, 1969, art. 1, art. 4). Veel van de bepalingen weerspiegelen echter het internationaal gewoonterecht, waardoor ze zelfs van toepassing zijn op staten die geen partij zijn of op verdragen die dateren van voor het VCLT (Sinclair, 1984). Het VFBK is zelf geen “partij” bij het VCLT, aangezien verdragen overeenkomsten tussen staten zijn en geen rechtspersoonlijkheid bezitten om tot andere verdragen toe te treden. In plaats daarvan opereert het CPPNM binnen het algemene kader van het internationale verdragenrecht zoals beïnvloed door het VCLT, in het bijzonder met betrekking tot de procedures voor ondertekening, ratificatie en toetreding, die een afspiegeling vormen van de procedures in artikelen 11-16 van het VCLT (VCLT, 1969, Arts. 11-16).
Voor staten die toetreden tot het VFBK biedt het VCLT een leidraad voor beste praktijken bij het opstellen van verdragen. De artikelen 17 en 20 van het VFBK, die de ondertekening en toetreding regelen, komen overeen met de nadruk die het VCLT legt op formele instemming door middel van akten van bekrachtiging of toetreding (VFBK, 1979, art. 17, 20; VCLT, 1969, art. 14). Bovendien zijn de beginselen van verdragsinterpretatie van het VCLT onder art. 31 en 32, die voorrang geven aan de gewone betekenis van termen in hun context en in het licht van het doel van het verdrag, relevant voor het oplossen van dubbelzinnigheden in het VFBK, zoals de reikwijdte van ‘nucleair materiaal’ of de omvang van beschermingsverplichtingen (VCLT, 1969, art. 31-32). Voor staten die partij zijn bij het VCLT zijn deze beginselen juridisch bindend; voor staten die geen partij zijn, dienen ze vaak als overtuigende gewoontenormen.
Deze relatie heeft praktische implicaties voor andere landen die toetreding tot het VFBK overwegen. Staten moeten ervoor zorgen dat hun processen voor het maken van verdragen in overeenstemming zijn met de procedurele en materiële normen van het VCLT, in het bijzonder de artikelen 24 en 25, die betrekking hebben op de inwerkingtreding en voorlopige toepassing van verdragen (VCLT, 1969, art. 24-25). Deze afstemming zorgt voor duidelijkheid en consistentie in verbintenissen en vermindert het risico op geschillen over de interpretatie of implementatie van het VFBK. Bovendien kunnen staten voordeel halen uit de mechanismen van het VCLT voor verdragswijziging en -aanpassing, zoals te zien is in artikelen 39-41, die informatie zouden kunnen verschaffen voor inspanningen om het VFBK bij te werken in reactie op nieuwe dreigingen (VCLT, 1969, art. 39-41).
Uitdagingen in het CPPNM: reikwijdte, naleving en nieuwe bedreigingen
Ondanks het feit dat het VFBK juridisch robuust is, wordt het geconfronteerd met aanzienlijke uitdagingen die de doeltreffendheid ervan bij de beveiliging van kernmateriaal belemmeren. Een primair probleem is het beperkte toepassingsgebied van het oorspronkelijke Verdrag van 1979, dat zich uitsluitend richtte op nucleair materiaal tijdens internationaal vervoer. Hoewel de wijziging van 2005 dit toepassingsgebied uitbreidde tot binnenlands gebruik, opslag en vervoer, en de bescherming van nucleaire faciliteiten tegen sabotage, verliep de goedkeuring en implementatie ervan traag. Volgens recente updates hebben niet alle staten die partij waren bij het oorspronkelijke Verdrag inzake de fysieke beveiliging van kernmateriaal het amendement van 2005 geratificeerd, waardoor een gefragmenteerd beveiligingskader is ontstaan waarin sommige staten strengere normen hanteren dan andere (IAEA, 2025).
Naleving is een andere kritieke uitdaging. Het VFBK ontbeert een verplicht verificatie- of toezichtsmechanisme om ervoor te zorgen dat staten de vereiste beveiligingsmaatregelen uitvoeren. Artikel 5 moedigt staten aan om samen te werken en informatie over nucleaire veiligheid uit te wisselen, maar de naleving berust grotendeels op zelfrapportage en vrijwillige deelname aan collegiale toetsingen van de IAEA, die niet door iedereen worden aanvaard (VFBK, 1979, artikel 5). Dit gebrek aan handhaving ondermijnt de afschrikkende werking van het verdrag, aangezien staten die het verdrag niet naleven geen formele sancties of straffen opgelegd krijgen.
Opkomende dreigingen maken de relevantie van het VFBK nog gecompliceerder. De opkomst van cyberdreigingen gericht tegen nucleaire faciliteiten brengt risico’s met zich mee die niet expliciet worden behandeld in het verdrag of de wijziging ervan. Hoewel artikel 2 van de wijziging van 2005 oproept tot bescherming tegen sabotage, vallen de specifieke aard van cyberaanvallen en de technische deskundigheid die vereist is om deze tegen te gaan buiten de bepalingen van het huidige kader (VFBK, Wijziging van 2005, artikel 2). Bovendien vereist de proliferatie van niet-statelijke actoren, waaronder terroristische groeperingen met belangstelling voor nucleair materiaal, een sterkere internationale coördinatie en het delen van inlichtingen, gebieden waarop het VFBK slechts beperkte richtsnoeren biedt.
Casestudies: Verschillen in implementatie
Om de praktische uitdagingen van het CPPNM te illustreren, bekijk de contrasterende ervaringen van twee hypothetische staten: Staat Y, met een monistisch rechtsstelsel, en Staat Z, met een dualistisch rechtsstelsel. Na ratificatie van het VFBK erkende staat Y automatisch de bepalingen ervan als onderdeel van de nationale wetgeving. Het gebrek aan technische capaciteit en middelen om nucleaire installaties te beveiligen leidde echter tot een suboptimale naleving van de verplichtingen van artikel 5 inzake fysieke beveiliging (VFBK, 1979, artikel 5). Staat Z daarentegen had te kampen met vertragingen bij de omzetting van het VFBK door de langdurige wetgevingsprocessen die vereist waren binnen het dualistische kader van het land. Hoewel het land uiteindelijk uitgebreide wetten inzake nucleaire beveiliging vaststelde, bleven er discrepanties bestaan tussen de nationale wetgeving en de vereisten van het VFBK, met name wat betreft de omschrijving van strafbare feiten in de zin van artikel 7 (VFBK, 1979, artikel 7).
Deze casestudies benadrukken de bredere kwestie van capaciteit en politieke wil. Zelfs in landen met een robuust wettelijk kader kan de implementatie worden belemmerd door financiële beperkingen, een gebrek aan expertise of rivaliserende nationale prioriteiten. De IAEA speelt een cruciale rol bij het aanpakken van deze verschillen door middel van technische ondersteuning en trainingsprogramma’s, maar de financiering en deelname blijft ongelijk verdeeld over de lidstaten.
Aanbevelingen voor het versterken van het CPPNM
Om de bovengenoemde uitdagingen aan te pakken, kunnen verschillende maatregelen worden voorgesteld. Ten eerste moet de internationale gemeenschap prioriteit geven aan de universele ratificatie van het amendement van 2005 op het VFBK om een consistente norm voor de bescherming van nucleair materiaal en nucleaire faciliteiten te waarborgen. Dit kan worden vergemakkelijkt door diplomatieke initiatieven en stimulansen voor naleving, zoals pakketten voor technische ondersteuning van de IAEA.
Ten tweede moet een verplicht nalevings- en verificatiemechanisme worden geïntegreerd in het VFBK-kader. Met respect voor de soevereiniteit van de staten zouden periodieke evaluaties of collegiale toetsingen, naar het model van de bestaande IAEA-praktijken, verplicht kunnen worden gesteld voor alle partijen, waarbij de verslagen worden voorgelegd aan een internationaal orgaan met het oog op transparantie. Een dergelijk mechanisme zou de verantwoordingsplicht versterken en staten aanmoedigen om hiaten in de implementatie aan te pakken.
Ten derde moet het VFBK worden aangepast om nieuwe bedreigingen aan te pakken, met name cyberrisico’s. In een aanvullend protocol of amendement zouden specifieke verplichtingen voor cyberbeveiliging in nucleaire faciliteiten kunnen worden opgenomen, waaronder verplichte risicobeoordelingen en internationale samenwerking op het gebied van inlichtingen over cyberdreigingen. Dit zou ervoor zorgen dat het verdrag relevant blijft in het licht van de technologische vooruitgang.
Ten slotte moeten de inspanningen voor capaciteitsopbouw worden opgevoerd, gericht op staten met beperkte middelen of technische deskundigheid. De IAEA zou, in samenwerking met regionale organisaties, regionale nucleaire-veiligheidsknooppunten kunnen oprichten om opleiding, financiering en beleidsbegeleiding te bieden die zijn toegesneden op de lokale behoeften. Deze aanpak zou de verschillen in implementatie aanpakken en een meer samenhangende mondiale nucleaire veiligheidsarchitectuur bevorderen.
Conclusie
Het Verdrag inzake de fysieke beveiliging van kernmateriaal blijft een onmisbaar instrument om kernmateriaal te beveiligen tegen diefstal, sabotage en misbruik. De uitdagingen op het gebied van toepassingsgebied, naleving en aanpassing aan nieuwe bedreigingen maken echter dringende hervormingen noodzakelijk om de relevantie ervan te blijven waarborgen. De wettelijke mechanismen om toe te treden tot het VFBK, zoals uiteengezet in de artikelen 17, 18 en 20, bieden een duidelijk pad voor de deelname van staten, maar de doeltreffendheid van de uitvoering hangt af van de vraag of staten een monistische of dualistische benadering van verdragsintegratie kiezen. De relatie tussen het VFBK en het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT) van 1969 biedt staten een waardevolle leidraad voor verdragsvormingsprocessen, en benadrukt het belang van procedurele en interpretatieve consistentie. Door verschillen in implementatie aan te pakken, nalevingsmechanismen te verbeteren en het VFBK bij te werken om nieuwe risico’s tegen te gaan, kan de internationale gemeenschap dit cruciale kader versterken en zo een veiligere toekomst voor iedereen garanderen.
Referenties
- Brownlie, I. (2008). Beginselen van internationaal publiekrecht. Oxford University Press.
- Cassese, A. (2005). Internationaal recht. Oxford University Press.
- Verdrag inzake de fysieke beveiliging van kernmateriaal (CPPNM). (1979). Internationale Organisatie voor Atoomenergie, INFCIRC/274/Rev.1.
- Crawford, J. (2012). Brownlie’s beginselen van internationaal publiekrecht. Oxford University Press.
- Internationaal Agentschap voor Atoomenergie (IAEA). (2025). Een mijlpaal markeren: 20e verjaardag van de wijziging van het Verdrag inzake de fysieke beveiliging van kernmateriaal. Opgehaald van de IAEA-website.
- Sinclair, I. (1984). Het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht. Manchester University Press.
- Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT). (1969). United Nations Treaty Series, Vol. 1155, blz. 331.
