Inleiding
Mongolië, een door land ingesloten natie in Centraal-Azië, bekleedt een unieke positie in de internationale gemeenschap door zijn historische erfenis, geopolitieke omgeving en evoluerend wettelijk kader. Mongolië is een staat die in het begin van de jaren negentig is overgestapt van een socialistisch systeem naar een democratische constitutionele orde. De manier waarop Mongolië internationale betrekkingen benadert, met name het proces van het opstellen van verdragen, weerspiegelt een mix van historische invloeden en moderne bestuursprincipes. Dit artikel onderzoekt het verdragsvormingsproces van Mongolië binnen zijn grondwettelijke kader, onderzoekt zijn internationale verplichtingen en evalueert hoe verdragen worden geïntegreerd in zijn binnenlandse rechtssysteem. Het analyseert verder de houding van Mongolië ten opzichte van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT) van 1969 en bespreekt de implicaties van deze houding voor andere staten die met Mongolië internationale overeenkomsten willen sluiten. Door middel van deze analyse wil het artikel een uitgebreid inzicht verschaffen in de juridische mechanismen van Mongolië voor het sluiten van verdragen en hun bredere implicaties in het internationaal recht.
Constitutioneel kader voor verdragsvorming in Mongolië
De grondwet van Mongolië, aangenomen op 13 januari 1992, na de democratische overgang van een socialistische staat, is het hoogste juridische document dat het politieke en juridische kader en de internationale betrekkingen van het land regelt. De grondwet legt de principes en mechanismen vast waarmee Mongolië in contact treedt met de internationale gemeenschap, met inbegrip van het sluiten van verdragen. Verschillende specifieke artikelen in de grondwet omschrijven de rol en verantwoordelijkheden van staatsorganen in het verdragsproces, waardoor een gestructureerde en wettelijk gefundeerde benadering van internationale verplichtingen wordt gegarandeerd.
Artikel 10 van de grondwet is essentieel om de houding van Mongolië ten opzichte van internationale wetgeving en verdragen te begrijpen. Het stelt dat “Mongolië zich houdt aan de universeel erkende normen en beginselen van het internationaal recht en een vreedzaam buitenlands beleid voert” (Grondwet van Mongolië, 1992, art. 10.1). Deze bepaling onderstreept de toewijding van Mongolië aan internationale rechtsnormen en legt de basis voor haar activiteiten op het gebied van het sluiten van verdragen in het verlengde van haar doelstellingen op het gebied van een vreedzaam buitenlands beleid. Bovendien bepaalt artikel 10.2 expliciet dat “Mongolië te goeder trouw zijn verplichtingen moet nakomen uit hoofde van internationale verdragen waarbij het partij is” (Grondwet van Mongolië, 1992, Art. 10.2). Deze clausule weerspiegelt een grondwettelijke plicht om verdragsverplichtingen na te komen en vormt een wettelijke basis voor het bindende karakter van internationale overeenkomsten binnen de binnenlandse sfeer.
De procedurele aspecten van het opstellen van verdragen worden verder uitgewerkt in artikel 25 en artikel 38 van de grondwet, waarin de rol van de Grote Mongoolse Raad (het parlement) en de president in het proces worden gedefinieerd. Volgens artikel 25.1(7), heeft de Grote Mongoolse Raad de bevoegdheid om “internationale verdragen en overeenkomsten te ratificeren of op te zeggen die parlementaire goedkeuring vereisen zoals bepaald in de wet” (Grondwet van Mongolië, 1992, Art. 25.1(7)). Deze bepaling geeft aan dat het parlement een cruciale rol speelt in de formele aanvaarding of verwerping van verdragen en zorgt voor wetgevend toezicht op internationale verbintenissen. De specifieke verdragen die een dergelijke goedkeuring vereisen zijn meestal die met belangrijke juridische, politieke of economische implicaties, zoals bepaald door latere wetten of verordeningen.
Als aanvulling op de rol van het parlement heeft de president van Mongolië bevoegdheden met betrekking tot het buitenlands beleid op grond van artikel 33.1(1), waaronder de bevoegdheid om “de staat te vertegenwoordigen in buitenlandse betrekkingen en, in overleg met de Grote Mongoolse Raad, internationale verdragen te sluiten namens Mongolië” (Grondwet van Mongolië, 1992, art. 33.1(1)). 33.1(1)). Deze bepaling illustreert een gedeelde verantwoordelijkheid tussen de uitvoerende en wetgevende macht, waarbij de president onderhandelt over verdragen en deze sluit, maar voor de ratificatie vaak de goedkeuring van het parlement nodig heeft, wat een systeem van checks and balances bij het opstellen van verdragen weerspiegelt.
Daarnaast voorziet de grondwet indirect in rechterlijk toezicht via artikel 50, dat de rol van de rechterlijke macht vastlegt bij het waarborgen van de naleving van de grondwet en de wetten van Mongolië. Hoewel dit artikel niet expliciet wordt genoemd in de context van verdragen, impliceert het dat de rechtbanken een rol kunnen spelen bij het interpreteren van verdragsverplichtingen indien deze in strijd zijn met binnenlandse wetten of grondwettelijke bepalingen (Grondwet van Mongolië, 1992, art. 50). Dit kader toont aan dat het verdragsvormingsproces in Mongolië een gezamenlijke inspanning is tussen meerdere takken van de overheid, waarbij verantwoording en naleving van grondwettelijke principes worden gegarandeerd.
In de praktijk begint het proces meestal met onderhandelingen door de uitvoerende macht, vaak via het ministerie van Buitenlandse Zaken, onder leiding van de president. Zodra er een overeenkomst is bereikt, wordt het verdrag ter ratificatie voorgelegd aan de Grote Huralitische Staat, indien de wet dit vereist. Na ratificatie wordt het verdrag formeel gesloten door de handtekening van de president of een andere aangewezen autoriteit, waardoor Mongolië gebonden is aan het internationaal recht. Dit gelaagde proces zorgt ervoor dat internationale verbintenissen in overeenstemming zijn met nationale belangen en grondwettelijke mandaten.
Monistische of dualistische benadering: Integratie van verdragen in nationaal recht
Een van de kritieke aspecten van de benadering van het internationaal recht door een staat is of het een monistisch of dualistisch perspectief hanteert met betrekking tot de relatie tussen internationale en nationale rechtssystemen. In een monistisch systeem is het internationaal recht direct toepasbaar binnen de nationale rechtsorde zonder dat daar aparte wetgevende actie voor nodig is, en heeft het vaak voorrang op het nationaal recht. In een dualistisch systeem daarentegen worden internationaal recht en nationaal recht als gescheiden beschouwd en moeten verdragen expliciet in de wetgeving worden opgenomen om nationaal rechtskracht te hebben.
Het rechtssysteem van Mongolië vertoont kenmerken van een dualistische benadering, hoewel met nuances die wijzen op een gedeeltelijke afstemming op monistische beginselen. Artikel 10.3 van de grondwet geeft een duidelijke indicatie van dit kader: “Internationale verdragen waarbij Mongolië partij is, worden van kracht als nationale wetgeving op het moment dat ze in werking treden volgens de procedure die is vastgelegd in het verdrag of in de wet” (Grondwet van Mongolië, 1992, Art. 10.3). Deze bepaling suggereert dat, hoewel verdragen de status van nationale wetgeving kunnen hebben, hun integratie in het nationale rechtssysteem afhankelijk is van formele procedures, zoals ratificatie of aanvullende wetgevende actie, wat in lijn is met dualistische principes.
In de praktijk betekent dit dat, wil een verdrag afdwingbaar zijn in de binnenlandse rechtbanken van Mongolië of rechtstreeks van invloed zijn op de rechten en plichten van individuen, het moet worden opgenomen door middel van een besluit van de Grote Huralstaat of andere juridische mechanismen zoals bepaald in de nationale wetgeving. Zonder een dergelijke incorporatie kan een verdrag Mongolië binden op internationaal niveau, maar is het niet direct toepasbaar in binnenlandse juridische procedures. Deze dualistische tendens wordt nog versterkt door de afwezigheid van een grondwettelijke bepaling die internationale verdragen automatisch voorrang geeft boven strijdige nationale wetten, een kenmerk van veel monistische systemen.
Elementen van monisme zijn echter duidelijk aanwezig in de grondwettelijke verbintenis om internationale verplichtingen te goeder trouw na te komen, zoals bepaald in artikel 10, lid 2, en in de rechtspraktijk waar rechtbanken af en toe internationale rechtsnormen hebben erkend, in het bijzonder in mensenrechtenzaken, zonder deze expliciet in de wetgeving op te nemen. Zo is de toetreding van Mongolië tot internationale mensenrechtenverdragen, zoals het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR), soms aangehaald in binnenlandse gerechtelijke uitspraken, wat wijst op een pragmatische benadering van het internationaal recht (Batbold, 2015). Niettemin ondersteunen de overheersende rechtspraktijk en grondwettelijke tekst een dualistische interpretatie, waarbij formele incorporatie een voorwaarde blijft voor de volledige binnenlandse werking van verdragen.
De dualistische benadering in Mongolië heeft belangrijke gevolgen voor de manier waarop verdragen worden omgezet in nationale wetgeving. Na ratificatie kunnen verdragen vereisen dat er uitvoeringswetgeving wordt aangenomen om binnenlandse wettelijke kaders in overeenstemming te brengen met internationale verplichtingen. Milieuverdragen of handelsovereenkomsten bijvoorbeeld vereisen vaak wijzigingen aan bestaande wetten of de creatie van nieuwe regelgevende kaders om naleving te garanderen. Dit proces kan tijdrovend zijn en onderhevig aan politieke en wetgevende prioriteiten, waardoor de praktische uitvoering van verdragsverplichtingen vertraging kan oplopen. Ondanks deze uitdagingen zorgt het dualistische kader ervoor dat internationale verbintenissen grondig worden doorgelicht binnen de binnenlandse context, waardoor de nationale soevereiniteit over juridische integratie behouden blijft.
Mongolië en het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht 1969
Het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT) van 1969 is een hoeksteen van het internationaal recht en codificeert de gebruikelijke normen en principes voor de totstandkoming, interpretatie, toepassing en beëindiging van verdragen. Het biedt een uitgebreid kader voor staten om verdragen te sluiten en zorgt voor duidelijkheid en voorspelbaarheid in internationale overeenkomsten. Gezien het belang ervan, geeft de relatie van een staat met het VCLT vaak aan hoe hij omgaat met verdragsverplichtingen en informeert het andere staten over procedurele en wettelijke verwachtingen bij het afsluiten van overeenkomsten.
Mongolië is geen partij bij het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 1969. Volgens de gegevens van de United Nations Treaty Collection heeft Mongolië het VCLT niet ondertekend of geratificeerd volgens de meest recente beschikbare updates (United Nations Treaty Collection, 2023). Dit betekent dat Mongolië formeel niet gebonden is door de specifieke bepalingen van het VCLT. Het is echter van cruciaal belang om op te merken dat veel van de bepalingen van het VCLT het internationaal gewoonterecht weerspiegelen, dat bindend is voor alle staten, ongeacht hun deelname aan het verdrag. Zoals vermeld in artikel 10.1 van de Mongoolse grondwet, houdt het land zich aan “universeel erkende normen en beginselen van het internationaal recht”, waaronder de gewoonteregels die zijn gecodificeerd in het VCLT, zoals die met betrekking tot verdragsvorming, goede trouw en pacta sunt servanda (het beginsel dat overeenkomsten moeten worden nageleefd) (Grondwet van Mongolië, 1992, art. 10.1).
Het feit dat Mongolië geen partij is bij het VCLT betekent niet noodzakelijkerwijs dat het niet in staat is om verdragen te sluiten of internationale verplichtingen na te komen. Het land heeft talrijke bilaterale en multilaterale overeenkomsten gesloten op gebieden als handel, milieubescherming en mensenrechten, waaruit blijkt dat het in de praktijk de internationale rechtsnormen naleeft. Mongolië is bijvoorbeeld partij bij belangrijke multilaterale verdragen, zoals het Handvest van de Verenigde Naties en verschillende mensenrechteninstrumenten, wat duidt op integratie in de mondiale rechtsorde, ondanks zijn standpunt over het VCLT (Chuluunbaatar, 2018).
Voor andere staten die verdragen willen sluiten met Mongolië, suggereert de afwezigheid van formele toetreding tot het VCLT dat ze moeten vertrouwen op het internationaal gewoonterecht en de grondwettelijke verplichtingen van Mongolië bij het onderhandelen over overeenkomsten. Belangrijke principes zoals de vereiste van ratificatie door de staat Great Hural voor bepaalde verdragen (volgens artikel 25.1(7)) moeten worden voorzien in het verdragsproces. Bovendien moeten andere staten zich ervan bewust zijn dat de dualistische benadering van Mongolië kan leiden tot vertragingen of specifieke procedurele vereisten voor de binnenlandse implementatie van verdragsverplichtingen. Samenwerken met het ministerie van Buitenlandse Zaken van Mongolië en inzicht krijgen in de binnenlandse juridische processen zal essentieel zijn om te verzekeren dat verdragen effectief worden afgesloten en geïmplementeerd.
Bovendien kan de status van Mongolië als niet-partij bij het VCLT andere staten eraan herinneren dat het maken van verdragen niet enkel afhankelijk is van formele toetreding tot internationale verdragen, maar ook van het grondwettelijke kader van een staat en de toewijding aan het internationaal gewoonterecht. Staten zoals Mongolië tonen aan dat het opstellen van verdragen effectief kan gebeuren via nationale wettelijke mechanismen en het aanhangen van algemeen aanvaarde principes, zelfs zonder deelname aan codificerende instrumenten zoals het VCLT. Dit perspectief zou flexibiliteit en aanpassingsvermogen in internationale onderhandelingen kunnen aanmoedigen, in het bijzonder met staten die nationale soevereiniteit en aangepaste juridische benaderingen verkiezen boven universele kaders.
Uitdagingen en kansen in het verdragsvormingsproces van Mongolië
Hoewel het grondwettelijke kader van Mongolië voorziet in een gestructureerde aanpak voor het opstellen van verdragen, blijven er verschillende uitdagingen bestaan voor een effectieve integratie en implementatie van internationale verbintenissen. Een belangrijke uitdaging is het dualistische karakter van het rechtsstelsel, dat kan leiden tot inconsistenties of vertragingen bij het omzetten van verdragsverplichtingen in afdwingbare binnenlandse wetgeving. De noodzaak van wetgevende actie om verdragen te incorporeren hangt vaak af van politieke wil en prioritering binnen de staat, die niet altijd in lijn is met de urgentie van internationale verplichtingen. Zo kunnen complexe multilaterale overeenkomsten over milieukwesties of handel te maken krijgen met langdurige vertragingen in de implementatie vanwege de noodzaak van uitgebreide juridische hervormingen (Enkhsaikhan, 2020).
Bovendien zorgt de geopolitieke positie van Mongolië als ingesloten land tussen twee grootmachten, Rusland en China, voor unieke overwegingen bij het opstellen van verdragen. De noodzaak om nationale belangen in evenwicht te brengen met regionale dynamiek beïnvloedt vaak de reikwijdte en voorwaarden van internationale overeenkomsten. Hoewel de grondwet de nadruk legt op een vreedzaam buitenlands beleid, kan externe druk de onderhandelingen en de daaropvolgende binnenlandse acceptatie van verdragen bemoeilijken. Deze geopolitieke realiteit onderstreept het belang van een robuust en transparant verdragsvormingsproces dat bestand is tegen invloeden van buitenaf en tegelijkertijd de nationale soevereiniteit waarborgt.
Ondanks deze uitdagingen biedt het verdragskader van Mongolië belangrijke mogelijkheden om de rol van het land in de internationale gemeenschap te versterken. De grondwettelijke verbintenis tot internationaal recht en vreedzaam buitenlands beleid positioneert Mongolië als een betrouwbare partner in mondiale aangelegenheden. Door de procedurele mechanismen voor verdragsratificatie en -implementatie verder te verfijnen, kan Mongolië zijn capaciteit versterken om deel te nemen aan complexe multilaterale overeenkomsten, met name op gebieden als duurzame ontwikkeling, mensenrechten en regionale veiligheid. Door gebruik te maken van het internationaal gewoonterecht, zoals blijkt uit het feit dat Mongolië geen partij is bij de beginselen van het VCLT, kan het land bovendien flexibel blijven in zijn verdragspraktijken en zich tegelijkertijd houden aan mondiale normen.
Conclusie
Het verdragsvormingsproces van Mongolië, dat is ingebed in het grondwettelijke kader, weerspiegelt een zorgvuldig uitgebalanceerd systeem dat prioriteit geeft aan nationale soevereiniteit en tegelijkertijd internationale verplichtingen omarmt. De rollen van de Grote Mongoolse Raad en de president, zoals beschreven in de artikelen 25 en 33 van de grondwet, zorgen voor een coöperatieve benadering van verdragsonderhandelingen en ratificatie, waardoor verantwoordingsplicht en wetgevend toezicht worden bevorderd. Het overwegend dualistische karakter van het rechtsstelsel van Mongolië, zoals blijkt uit artikel 10.3, vereist dat verdragen formeel worden opgenomen in de nationale wetgeving, wat problemen kan opleveren bij de tenuitvoerlegging, maar ook de nationale controle over internationale verplichtingen waarborgt.
Hoewel Mongolië geen partij is bij het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 1969, maakt zijn gehechtheid aan het internationaal gewoonterecht en grondwettelijke principes een effectieve deelname aan de mondiale rechtsorde mogelijk. Deze positie biedt waardevolle inzichten voor andere staten, omdat ze aantoont dat het maken van verdragen succesvol kan worden uitgevoerd door middel van nationale juridische kaders en toewijding aan universeel erkende normen, zelfs zonder formele toetreding tot codificerende verdragen. Voor staten die met Mongolië in zee gaan, zal het van cruciaal belang zijn om de grondwettelijke processen, de dualistische aanpak en het vertrouwen in het gewoonterecht te begrijpen om succesvolle verdragsrelaties te bevorderen.
Bij het boeken van vooruitgang heeft Mongolië de kans om de bestaande uitdagingen in zijn verdragsvormingsproces aan te pakken door de efficiëntie van de wetgeving en het publieke bewustzijn van internationale verbintenissen te verbeteren. Door dit te doen kan het zijn reputatie als een toegewijde en betrouwbare partner in internationale aangelegenheden verder verstevigen en bijdragen aan wereldwijde samenwerking en juridische harmonie. Deze analyse van Mongolië’s kader voor het opstellen van verdragen belicht niet alleen de fijne kneepjes van zijn rechtssysteem, maar onderstreept ook het bredere potentieel voor diverse benaderingen van internationaal recht binnen de wereldgemeenschap.
Referenties
- Batbold, A. (2015). Mongolië’s Engagement met Internationale Mensenrechtenwetgeving. Asian Journal of International Law, 5(2), 123-140.
- Chuluunbaatar, G. (2018). Mongolië in het internationale rechtssysteem: Uitdagingen en Vooruitzichten. Tijdschrift voor Mongoolse Studies, 12(1), 45-67.
- Grondwet van Mongolië. (1992). Aangenomen op 13 januari 1992. Ulaanbaatar: Mongoolse staatshural.
- Enkhsaikhan, J. (2020). Implementatie van verdragen in Mongolië: Juridische en politieke dimensies. Internationale Betrekkingen van Mongolië, 8(3), 89-105.
- Verdragscollectie van de Verenigde Naties. (2023). Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht 1969: Status van verdragen. Opgehaald uit de online database van de Verenigde Naties.
