Ongezien en ongehoord: Het aanpakken van de wereldwijde crisis van gedwongen verdwijningen onder het Internationale Verdrag

Inleiding

Gedwongen verdwijningen vormen een van de meest flagrante schendingen van de mensenrechten, waardoor slachtoffers ongezien en ongehoord achterblijven en hun families in eeuwige angst verkeren. Deze wereldwijde crisis, die vaak wordt gebruikt als instrument voor politieke onderdrukking, vereist dringende internationale samenwerking en robuuste wettelijke kaders om dergelijke daden te voorkomen, ervoor te zorgen dat er verantwoording wordt afgelegd en om slachtoffers schadeloosstelling te bieden. Het Internationale Verdrag inzake de bescherming van alle personen tegen gedwongen verdwijning (ICPPED), dat op 20 december 2006 werd aangenomen door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties en op 23 december 2010 in werking trad, is een cruciaal instrument om dit probleem aan te pakken. Dit artikel onderzoekt de wereldwijde crisis van gedwongen verdwijningen, de rol van het ICPPED in de bestrijding ervan, en de juridische mechanismen waarmee staten zich met dit verdrag kunnen bezighouden. In het bijzonder wordt onderzocht hoe staten dergelijke verdragen aangaan, de relevantie van monistische en dualistische benaderingen van de opname van verdragen in nationaal recht, en de relatie tussen het ICPPED en het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT) van 1969. Door in te gaan op deze aspecten beoogt dit artikel een uitgebreide analyse te geven van hoe het IVBPR kan worden ingezet om gedwongen verdwijningen wereldwijd aan te pakken.

De wereldwijde crisis van gedwongen verdwijningen

Gedwongen verdwijningen worden in het internationaal recht gedefinieerd als de arrestatie, detentie of ontvoering van personen door, of met de toestemming, steun of instemming van een staat of politieke organisatie, gevolgd door een weigering om de vrijheidsberoving te erkennen of informatie te geven over het lot of de verblijfplaats van deze personen, met de bedoeling hen aan de bescherming van de wet te onttrekken. Deze praktijk vormt een misdaad tegen de menselijkheid volgens het Statuut van Rome van het Internationaal Strafhof wanneer het gepleegd wordt als onderdeel van een wijdverspreide of systematische aanval tegen een burgerbevolking.

De wereldwijde schaal van gedwongen verdwijningen is onthutsend, met historische gevallen die zich uitstrekken over continenten – van de “Vuile Oorlog” in Argentinië in de jaren zeventig en tachtig, waar duizenden mensen verdwenen door de militaire junta, tot meer recente gevallen in conflictgebieden zoals Syrië en Sri Lanka. De psychologische en sociale impact op de families van de slachtoffers, die vaak “ambigu verlies” wordt genoemd, maakt de tragedie nog erger, omdat geliefden achterblijven zonder afsluiting of gerechtigheid. De internationale gemeenschap heeft de noodzaak van een gezamenlijke reactie op deze crisis erkend, met als hoogtepunt de goedkeuring van het ICPPED als een juridisch bindend instrument om gedwongen verdwijningen te voorkomen, slachtoffers te beschermen en ervoor te zorgen dat ze ter verantwoording worden geroepen.

Internationaal Verdrag ter bescherming van alle personen tegen gedwongen verdwijning (ICPPED)

Het ICPPED is een mijlpaal in de internationale mensenrechtenwetgeving en is het eerste universele, wettelijk bindende instrument dat specifiek betrekking heeft op gedwongen verdwijningen. Zoals opgemerkt door het Bureau van de Hoge Commissaris voor de Mensenrechten van de Verenigde Naties, erkent het verdrag het onaantastbare recht om niet te worden onderworpen aan gedwongen verdwijning, zelfs in tijden van nood (OHCHR, 2006). Tot de belangrijkste bepalingen van het IVBPR behoren de verplichting van staten om gedwongen verdwijningen in hun nationale wetgeving strafbaar te stellen (artikel 4), om dergelijke daden te onderzoeken (artikel 12) en om ervoor te zorgen dat slachtoffers en hun families toegang hebben tot gerechtigheid, waarheid en genoegdoening (artikel 24).

Artikel 1 van de ICPPED stelt expliciet dat “niemand zal worden onderworpen aan gedwongen verdwijning”, waarmee een duidelijk verbod wordt ingesteld. Bovendien geeft artikel 2 een definitie van gedwongen verdwijning, waarmee een wettelijk kader wordt geboden voor het vaststellen en vervolgen van dergelijke daden. Artikel 5 classificeert gedwongen verdwijning als een misdrijf tegen de menselijkheid wanneer het onder bepaalde omstandigheden wordt gepleegd, wat in overeenstemming is met internationale strafrechtelijke normen. Deze bepalingen creëren een robuust kader voor staten om de kwestie aan te pakken, maar de effectiviteit ervan hangt af van de manier waarop staten zich bezighouden met het verdrag en het implementeren ervan op nationaal niveau.

Wat betreft de juridische capaciteit van staten om verdragen te sluiten zoals de ICPPED, erkent het internationaal recht over het algemeen dat soevereine staten het inherente recht hebben om verdragen te sluiten als onderdeel van hun soevereiniteit. Volgens het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT) van 1969, dat het internationaal gewoonterecht inzake verdragen codificeert, bevestigt artikel 6 dat “elke staat het vermogen heeft om verdragen te sluiten”. Het specifieke proces waarmee een staat verdragen zoals de ICPPED aangaat, wordt echter vaak bepaald door de nationale grondwet of het nationale rechtskader. Voor deze analyse zullen we een hypothetische staat beschouwen om deze processen te illustreren. Veel staten beschrijven de procedure voor het maken van verdragen in hun grondwet, waarbij vaak een uitvoerende handeling vereist is (zoals ondertekening door het staatshoofd of de regering), gevolgd door goedkeuring of ratificatie door de wetgevende macht. De grondwet van een staat kan bijvoorbeeld voorschrijven dat internationale verdragen door een parlementaire meerderheid moeten worden goedgekeurd voordat ze bindend zijn, wat democratisch toezicht garandeert. Dit weerspiegelt het engagement van de staat om internationale verplichtingen af te stemmen op nationale prioriteiten en wettelijke principes.

Monistische vs. dualistische benadering van verdragsintegratie

De opname van internationale verdragen zoals de ICPPED in nationaal recht varieert afhankelijk van het feit of een staat een monistische of dualistische benadering van internationaal recht volgt. Deze twee benaderingen vertegenwoordigen fundamenteel verschillende manieren om de relatie tussen internationale en nationale rechtssystemen te begrijpen en beïnvloeden hoe verdragsverplichtingen worden omgezet in afdwingbaar nationaal recht.

In een monistisch systeem worden internationaal recht en nationaal recht beschouwd als onderdeel van één enkele rechtsorde. Na ratificatie van een verdrag worden de bepalingen ervan automatisch onderdeel van de nationale wetgeving zonder dat er aparte uitvoeringswetgeving nodig is. Deze benadering is gebruikelijk in veel landen met een burgerlijk recht, waar verdragen zelfs voorrang kunnen hebben op conflicterende nationale wetgeving. In een monistische staat die bijvoorbeeld het IVBPR heeft geratificeerd, zouden de bepalingen van het verdrag – zoals de verplichting krachtens artikel 4 om gedwongen verdwijningen strafbaar te stellen – onmiddellijk van toepassing zijn in eigen land, en rechtbanken zouden zich in rechtszaken rechtstreeks op deze bepalingen kunnen beroepen.

In een dualistisch systeem worden het internationaal recht en het nationaal recht daarentegen behandeld als afzonderlijke rechtsordes. Verdragen worden na ratificatie niet automatisch onderdeel van de nationale wetgeving, maar vereisen specifieke uitvoeringswetgeving die door de nationale wetgever moet worden aangenomen. Deze benadering komt vaak voor in common law landen, waar de scheiding tussen internationale verplichtingen en binnenlandse afdwingbaarheid wordt benadrukt om de nationale soevereiniteit te beschermen. In een dualistische staat zou de regering dus wetgeving moeten aannemen die de bepalingen van de ICPPED opneemt in de nationale wetgeving voordat ze kunnen worden afgedwongen door binnenlandse rechtbanken. Een dualistische staat zou bijvoorbeeld zijn wetboek van strafrecht moeten wijzigen om gedwongen verdwijningen expliciet te definiëren en te verbieden in overeenstemming met artikel 2 van het IVBPR.

Laten we de hypothetische staat als casestudy nemen en ervan uitgaan dat deze in een dualistisch systeem opereert. In deze context kan de staat de ICPPED ratificeren door middel van een uitvoerende actie en parlementaire goedkeuring volgens zijn grondwettelijke vereisten, maar de bepalingen van het verdrag kunnen niet rechtstreeks worden afgedwongen in binnenlandse rechtbanken totdat specifieke wetgeving is uitgevaardigd. Dit kan betekenen dat er een nieuwe wet moet worden opgesteld of dat bestaande wetten moeten worden aangepast aan de vereisten van het verdrag, zoals het strafbaar stellen van gedwongen verdwijningen en het instellen van mechanismen voor onderzoek en genoegdoening. De dualistische aanpak kan het tenuitvoerleggingsproces vertragen omdat er wetgeving moet worden opgesteld, maar maakt het ook mogelijk om de internationale verplichtingen nauwkeuriger te onderzoeken en aan te passen aan de nationale juridische en culturele context. Het risico bestaat echter ook dat de handhaving van cruciale mensenrechtenbeschermingen wordt vertraagd of verzwakt als de politieke wil of de wetgevende capaciteit ontbreekt.

De ICPPED en het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT) 1969

Het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (VCLT) van 1969 is een hoeksteen van het internationaal recht en biedt een kader voor het sluiten, interpreteren en toepassen van verdragen. Het codificeert internationale gewoonterechtbeginselen die bepalen hoe staten verdragsverplichtingen aangaan, uitvoeren en beëindigen. Een belangrijke vraag in de context van de ICPPED is of het onder de reikwijdte van het VCLT valt en hoe deze relatie andere staten informeert over het correct aangaan van verdragen met het verdrag.

Het VCLT is van toepassing op verdragen gesloten tussen staten na zijn inwerkingtreding op 27 januari 1980, alsook op verdragen die het internationaal gewoonterecht weerspiegelen, zelfs voor staten die geen partij zijn (artikel 4 VCLT). Het ICPPED, aangenomen in 2006 en in werking getreden in 2010, valt duidelijk binnen het tijdsbereik van het VCLT voor staten die partij zijn bij beide instrumenten. Zelfs voor staten die geen partij zijn bij het VCLT, worden veel van de bepalingen ervan – zoals die over de totstandkoming van verdragen (artikelen 11-15), interpretatie (artikelen 31-33) en voorbehouden (artikelen 19-23) – beschouwd als internationaal gewoonterecht en dus van toepassing op het ICPPED.

Belangrijk is dat het VCLT het ICPPED niet “regelt” in de zin van een superieur verdrag; het voorziet eerder in het procedurele en wettelijke kader waarbinnen het ICPPED functioneert als een materieel mensenrechtenverdrag. Bijvoorbeeld, onder Artikel 11 van het VCLT, kunnen staten hun instemming om gebonden te worden door het ICPPED tot uitdrukking brengen door ondertekening, ratificatie, aanvaarding, goedkeuring of toetreding, processen die weerspiegeld worden in de eigen bepalingen van het ICPPED onder Artikel 39. Deze procedurele afstemming zorgt ervoor dat staten die zich bezighouden met de ICPPED zich houden aan internationaal geaccepteerde normen voor verdragsvorming, wat de legitimiteit en consistentie van hun verplichtingen bevordert.

Voor staten die overwegen om toe te treden tot de ICPPED, biedt het VCLT cruciale richtlijnen om ervoor te zorgen dat hun verdragshandelingen rechtsgeldig en bindend zijn. Een staat moet er bijvoorbeeld voor zorgen dat zijn vertegenwoordigers de autoriteit hebben om over het verdrag te onderhandelen en het te ondertekenen (Artikel 7 VCLT), dat alle gemaakte voorbehouden toelaatbaar zijn onder de voorwaarden van het verdrag (Artikel 19 VCLT), en dat binnenlandse grondwettelijke processen voor ratificatie worden gevolgd om latere claims van ongeldigheid te voorkomen (Artikel 46 VCLT). Deze principes helpen andere landen om verdragen zoals het ICPPED op de juiste manier aan te gaan door een duidelijk procedureel stappenplan te bieden, geschillen over de geldigheid van hun verplichtingen te minimaliseren en ervoor te zorgen dat hun verplichtingen te goeder trouw worden aangegaan volgens het principe van pacta sunt servanda (Artikel 26 VCLT).

Bovendien kunnen de interpretatieregels van het VCLT staten helpen bij het begrijpen en toepassen van de bepalingen van het ICPPED. Bijvoorbeeld, volgens artikel 31 van het VCLT moeten verdragen te goeder trouw worden geïnterpreteerd in overeenstemming met de gewone betekenis van hun termen, in het licht van hun voorwerp en doel. Voor het ICPPED, waarvan het doel de preventie van gedwongen verdwijningen en de bescherming van slachtoffers omvat, onderstreept deze interpretatieve benadering de noodzaak voor staten om krachtige uitvoeringsmaatregelen te nemen en mensenrechten voorrang te geven boven tegenstrijdige nationale belangen. Deze relatie tussen het VCLT en het ICPPED dient dus als model voor hoe staten mensenrechtenverdragen in bredere zin kunnen toepassen, om ervoor te zorgen dat hun verbintenissen zowel juridisch solide als inhoudelijk effectief zijn.

Uitdagingen bij de implementatie van de ICPPED

Ondanks het alomvattende kader dat door het ICPPED wordt geboden, blijven er aanzienlijke uitdagingen bestaan bij de tenuitvoerlegging ervan op nationaal niveau. Een belangrijk obstakel is het gebrek aan politieke wil in sommige staten om de strijd aan te binden met praktijken van gedwongen verdwijningen die in het verleden hebben plaatsgevonden of nog steeds plaatsvinden, in het bijzonder wanneer dergelijke daden in verband worden gebracht met de veiligheidstroepen van de staat of politieke elites. Ratificatie van het IVBPR kan in dergelijke contexten symbolisch zijn, met weinig vervolg in de vorm van wetgevende of praktische maatregelen om verdwijningen strafbaar te stellen en te onderzoeken.

Een andere uitdaging is de capaciteitsbeperking waarmee veel staten te maken hebben, met name in een post-conflictsituatie of een ontwikkelingsland, waar justitiële en rechtshandhavingssystemen mogelijk niet over de middelen of deskundigheid beschikken om de vereisten van het ICPPED effectief uit te voeren. Bijvoorbeeld, volgens artikel 12 van het ICPPED zijn staten verplicht om ervoor te zorgen dat iedereen die beweert dat een persoon gedwongen is verdwenen, het incident kan melden bij de bevoegde autoriteiten, die vervolgens een snel en onpartijdig onderzoek moeten uitvoeren. In staten met een zwak institutioneel kader kunnen dergelijke onderzoeken echter oppervlakkig of niet-bestaand zijn, waardoor de doelstellingen van het verdrag worden ondermijnd.

Bovendien kan in dualistische staten de vertraging of het uitblijven van uitvoeringswetgeving de ICPPED in eigen land ineffectief maken. Zelfs in monistische staten, waar verdragen automatisch deel uitmaken van de nationale wetgeving, kunnen conflicten tussen internationale verplichtingen en nationale wetten of praktijken leiden tot een inconsistente toepassing. Om deze problemen aan te pakken zijn niet alleen juridische hervormingen nodig, maar ook aanhoudende internationale samenwerking, technische bijstand en toezicht door organen zoals het Comité inzake gedwongen verdwijningen, dat is opgericht onder artikel 26 van het IVBPR om toe te zien op de naleving.

Praktijkvoorbeelden en best practices

Om de verschillende benaderingen van de implementatie van het ICPPED te illustreren, is het nuttig om vergelijkende voorbeelden van staatspraktijken te bekijken. In een monistische staat als Argentinië, dat een geschiedenis heeft van gedwongen verdwijningen tijdens de militaire dictatuur, leidde de ratificatie van het IVBPR in 2007 tot de directe opname ervan in de nationale wetgeving. Argentijnse rechtbanken beroepen zich sindsdien op het verdrag bij het vervolgen van verdwijningszaken, wat laat zien hoe een monistische benadering de onmiddellijke toepassing van internationale normen kan vergemakkelijken. Bovendien heeft Argentinië gespecialiseerde mechanismen in het leven geroepen, zoals de Nationale Bank van Genetische Gegevens, om verdwenen personen te identificeren, wat in overeenstemming is met de nadruk die het ICPPED legt op waarheid en genoegdoening krachtens artikel 24.

Daarentegen illustreert een dualistische staat als het Verenigd Koninkrijk, dat volgens de laatste gegevens het IVBPR nog niet heeft geratificeerd, de complexiteit van verdragsintegratie in dergelijke systemen. Als het Verenigd Koninkrijk het verdrag zou ratificeren, zou er waarschijnlijk specifieke wetgeving nodig zijn om de bepalingen ervan om te zetten in nationale wetgeving, mogelijk met wijzigingen van bestaande mensenrechten- of strafwetten. Dit proces is weliswaar grondig, maar zou de impact van het verdrag kunnen vertragen, tenzij het wordt versneld door politieke toezeggingen.

De beste praktijken van deze en andere staten suggereren dat een succesvolle implementatie van de ICPPED een veelzijdige aanpak vereist: aanpassing van de wetgeving aan de verdragsverplichtingen, institutionele hervormingen om de onderzoeks- en vervolgingscapaciteit te versterken, bewustmakingscampagnes om straffeloosheid te bestrijden en actieve betrokkenheid bij internationale controlemechanismen. Staten moeten ook gebruik maken van technische bijstand en peer-learning mogelijkheden via platforms zoals de Verenigde Naties om lacunes in de capaciteit aan te pakken en effectieve strategieën uit te wisselen.

Conclusie

Gedwongen verdwijningen blijven een ernstige wereldwijde crisis, die individuen van hun waardigheid berooft en samenlevingen getekend achterlaat door straffeloosheid en onopgelost verdriet. Het Internationaal Verdrag inzake de bescherming van alle personen tegen gedwongen verdwijning biedt een cruciaal kader om dit probleem aan te pakken, door staten duidelijke verplichtingen op te leggen om verdwijningen te voorkomen, incidenten te onderzoeken en slachtoffers recht te doen. De effectiviteit van het ICPPED hangt echter af van de manier waarop staten met het verdrag omgaan, zowel in termen van wettelijke opname als praktische implementatie. Het onderscheid tussen monistische en dualistische benaderingen bepaalt de weg waarlangs verdragsbepalingen in eigen land afdwingbaar worden, terwijl het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht essentiële procedurele en interpretatieve richtlijnen biedt voor staten die dergelijke verplichtingen aangaan.

Wil de internationale gemeenschap zinvolle vooruitgang boeken in de strijd tegen gedwongen verdwijningen, dan moeten staten prioriteit geven aan de ratificatie en implementatie van het ICPPED, en politieke en institutionele barrières overwinnen door aanhoudende inzet en samenwerking. Door nationale wetten in overeenstemming te brengen met internationale normen, robuuste verantwoordingsmechanismen op te zetten en zich te houden aan de beginselen van het verdragsrecht zoals uiteengezet in het VCLT, kunnen staten ervoor zorgen dat de ongeziene en ongehoorde slachtoffers van gedwongen verdwijningen eindelijk een stem krijgen. Alleen door collectieve actie en een niet aflatende toewijding aan de mensenrechten kan de wereldwijde crisis van gedwongen verdwijningen effectief worden aangepakt, naar de geest en de letter van de ICPPED.

Referenties

• Internationaal Verdrag ter bescherming van alle personen tegen gedwongen verdwijning, aangenomen bij resolutie 61/177 van de Algemene Vergadering op 20 december 2006. Verenigde Naties.
• Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, aangenomen op 23 mei 1969, in werking getreden op 27 januari 1980. United Nations Treaty Series, vol. 1155, p. 331.
• Bureau van de Hoge Commissaris voor de Mensenrechten (OHCHR). (2006). Achtergrond bij het Internationaal Verdrag ter bescherming van alle personen tegen gedwongen verdwijning. Beschikbaar op: Website OHCHR.
• Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof, aangenomen op 17 juli 1998, in werking getreden op 1 juli 2002. United Nations Treaty Series, vol. 2187, p. 3.